Глава3. История развития Российского парламентария и принцип разделения властей. Возникновение теории разделения властей

М.В. ВАРЛЕН,

кандидат юридических наук, ректор Первого Московского юридического института

Автор рассматривает парламентаризм как целостную систему, институт власти, имеющий определенные функции, место и роль в политической системе общества. Парламентаризм позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть и одновременно выступает в качестве элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти.

Ключевые слова: парламентарий, парламентаризм, государственная власть, политический режим.

Идея народного представительства определяет формирование и развитие системы организации верховной власти в современных демократических государствах, основывающейся на признании народа источником власти. В науке конституционного права такая организация власти определяется как «представительное правление», «представительная система», «представительная демократия».

Важность существования представительной демократии Ш. Монтескье объяснял неспособностью народа «обсуждать дела». Поэтому он ограничивал его участие в правлении только избранием представителей. По мнению Ш. Монтескье, предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы. Он считал, что эти дела собрание «может очень хорошо выполнить».

Теория разделения властей и народного представительства исходит из принципа равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем еще со времен ее основателей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному его осуществлять - парламенту. Именно парламент - это орган, который выражает волю носителя суверенитета - народа. Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма.

«Древнейшее... оправдание парламента заключается в соображении внешней «быстроты»: собственно говоря, решать должен был бы народ в своей реальной совокупности, как это было изначально...; но по практическим соображениям сегодня невозможно, чтобы все в одно и тоже время сходились в одном месте; также невозможно опрашивать всех по поводу каждой частности; поэтому разумней облегчить себе задачу избранием коллегии доверенных людей, а это как раз и есть парламент». Понятие «парламентаризм» в литературе трактуется как верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним, либо как существенная роль парламента, т.е. нормальное его функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также и контрольными полномочиями. Таким образом, степень развития парламентаризма определяется прежде всего степенью самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и осуществлении контроля за исполнительной властью.

В науке конституционного права категория народного представительства относится к числу особо важных. Так как от степени внедрения народного представительства в практику государственного устройства в значительной степени зависят форма государства, иерархия структура, компетенция органов государственной власти, характер из взаимоотношений. Об особой значимости народного представительства свидетельствует то, что оно, как верно отмечает М.В. Баглай, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью. Благодаря этому всей системе правления в России присущ демократический характер.

Впервые возникнув как социальный орган власти в 1265 году в Англии, парламент в течение столетий приобрел нынешние формы, сохранив и развив первоначальные, обогатив их новыми. Его появлению предшествовала длительная, насчитывающая несколько тысячелетий допарламентская история законодательной власти, претерпевшая множество изменений, отступлений от найденных форм и возвращения к ним в новых исторических условиях. Глубже понять суть парламента и парламентаризма можно, проследив основные этапы становления и развития самой идеи парламентаризма, а затем и функционирования парламентской формы законодательной власти.

Парламент и парламентаризм обоснованно связывают с законодательной властью. Парламентаризм вышел из чрева законодательной власти, а, в свою очередь, право возникло из потребности защиты интересов правящей группы, а также потребностей защиты членов племени, сородичей.

Впервые идею парламентаризма в современном ее восприятии высказал Дж. Локк в своем труде «Два трактата о правлении». Поддержание режима свободы, реализация «главной и великой цели» политического сообщества непременно требуют - по Дж. Локку - чтобы публично-властные правомочия государства были четко разграничены и поделены между разными его органами. Правомочие принимать законы (законодательная власть) полагается только представительному учреждению всей нации - парламенту. Компетенция претворять законы в жизнь (исполнительная власть) подобает монарху, кабинету министров. Их дело ведать также соотношениями с иностранными государствами (осуществлять федеративную власть). Дж. Локк, однако, привнес в политическую теорию нечто гораздо большее, чем просто мысль «уравновесить власть правительства, вложив отдельные ее части в разные руки». Имея в виду не допускать узурпации кем-либо всей полноты государственной власти, предотвратить возможность деспотического использования этой власти, он наметил принципы связи и взаимодействия «отдельных ее частей». Соответствующие типы публично-властной деятельности располагаются им в иерархическом порядке. Первое место власти законодательной как верховной (но не абсолютной) в стране. Иные власти должны подчиняться ей. Вместе с тем они вовсе не являются пассивными придатками законодательной власти и оказывают на нее активное влияние.

По существу, нормальная «структура правления» рисовалась воображению Дж. Локка комплексом официальных нормативно закрепляемых сдержек и противовесов. Эти представления о дифференциации, принципах распределения, связи и взаимодействии отдельных частей единой государственной власти легли в основу рождавшейся в XVII в. доктрины буржуазного конституционализма. В последствии они были подхвачены и развиты Ш. Монтескье.

В научной литературе можно встретить формулировку, определяющую парламентаризм как форму государственного правления. Мы считаем, что такой взгляд упрощает суть вопроса. С древних времен под формами правления понимали способ сосредоточения власти или в руках одного лица (монархия), или группы лиц (аристократия) или народа (демократия). Парламенты существовали и существуют и при монархах (классический пример - Англия), и при демократиях. Парламентаризм можно толковать как разновидность, но не как самостоятельную форму правления. Однако и такой взгляд на суть парламентаризма недостаточен.

С политологической точки зрения парламентаризм - явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Поэтому не удивительно, что по вопросу сущности и принципов парламентаризма существует достаточно широкий спектр мнений. Так, например, немецкий юрист Георг Еллинек не относил парламент к числу важнейших органов государства. Парламент, по его мнению, - это один из таких второстепенных органов, появление, существование и исчезновение которых не влечет за собой дезорганизации или коренного видоизменения государства. Парламент не является самостоятельным органом, так как его волевой акт непосредственного воздействия на государство и на подвластных государству лиц не оказывает.

Совсем другой точки зрения придерживается английский исследователь А. Дайен. «Парламент, - писал он, - ... имеет при английском государственном устройстве право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни лица, ни учреждения, за которым английский закон признавал бы право преступать или не исполнять законодательные акты парламента. Права парламента ограничены лишь двумя факторами: нравственным законом и общественным мнением».

Возникло и обобщающее понятие «парламентаризм», которое пока неоднозначно трактуется в политологической литературе. В «Большом энциклопедическом словаре» парламентаризм определяется как система политической организации государства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной властей при привилегированном положении парламента. И далее констатируется, что «с усложнением структуры общества, связей происходит процесс усиления полномочий исполнительной власти (президента, правительства)».

Несколько другое толкование этому понятию дают авторы «Общей и прикладной политологии». Парламентаризм, по их мнению, - «система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам». На современном этапе развития общества существует множество определений, в той или иной мере отражающих сущность понятия «парламентаризм». Одни оценивают парламентаризм «как систему организации и функционирования верховной власти, характеризующуюся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента». Данное определение предполагает ведущее положение выборного законодательного органа в системе государственной власти и управления. Другие считают, что парламентаризм - «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве законодательного органа - парламента по отношению к другим органам государственной власти». Третьи определяют его как «уходящую корнями в средневековую форму представительства народа в виде избираемого собрания, которая обладает определенными правами и полномочиями при принятии решений в рамках конкретной системы власти и государственного строя. Более же целесообразно рассматривать парламентаризм как целостную систему, институт власти, имеющий определенные функции, место и роль в политической системе общества. Понятие «парламентаризм» весьма объемно. Оно отражает, с одной стороны, положение парламента в механизме разделения властей, а с другой - принципы функционирования и устройства парламента.

Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а по избранию, зачастую тем же парламентом).

С учетом того, что смысл демократии связан прежде всего с идеей политической свободы, со свободой политического выбора, сделанного осознанно свободным нардом, свободными гражданами, институт органов народного представительна выступает в качестве необходимого общественного инструмента такого выбора, свободного принятия решения и в то же время является своеобразной контрольной комиссией народа на аппаратом публичной власти, которая понуждает его служить народу и общественным интересам, признавая и соблюдая права человека и гражданина. Поэтому народное представительство, возникающее из недр общества и наиболее ярко выражающее идею общей воли, суверенитета народа, призвано не допускать ни отчуждения власти от общества, ни ее полного и бесконтрольного господства над обществом, обеспечивая и политическую свободу в обществе, и личную свободу индивида.

Итак, что собой представляет современный парламентаризм? Какие черты он приобретает в настоящее время?

Отметим, что парламентаризм - это сложное, комплексное явление, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни, и может быть выражено в нескольких формах.

С точки зрения политической теории парламентаризм является одной из форм репрезентативной демократии. В этом смысле он фактически отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие, столетия, как-то: гражданское общество с высокой степенью правовой культуры; утверждение идеи верховенства закона; приоритет прав личности в отношениях с государством (именно воля народа является решающей при формировании государственных институтов); создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти. Несомненно, все указанные ценности должны реализовываться посредством деятельности органа народного представительства - парламента. Однако следует полностью согласиться с мнением современных российских политологов, что само существование парламента в системе органов государственной власти не означает существования парламентаризма на прочных основах. То есть для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить: 1) избрание депутатов парламента на свободных всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа; 2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей, - именно парламент образует законодательную ветвь власти; 3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества.

Приоритет демократических ценностей при определении парламентаризма просматривается в работах многих современных исследователей. Некоторые прямо заявляют, что парламентаризм есть ни что иное как «система представлений об общедемократических, общецивилизациошшх ценностях государственно-организованного общества».

Парламентаризм - явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Он характеризует организацию общественной жизни, достигнутый уровень обеспечения прав, обязанностей и свобод граждан, т.е. степень демократизации общества. Мы определяем парламентаризм как систему властных отношений, базирующуюся на разделении властей, представительстве разнообразных интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Парламентаризм неразрывно связан с теорией и практикой разделения властей и, следовательно, не предусматривает наделение какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Баланс властей может быть смещен в сторону парламента или, как, например, в настоящее время в России, в сторону исполнительной власти и президента.

Среди исследователей-правоведов нет единого мнения в определении сущности народного представительства. Ряд ученых, например, С.А. Авакьян отмечает, что этим понятием охватываются не только коллегиальные органы, состоящие из избранных народом представителей-депутатов, но и главы исполнительной власти. По мнению С.А. Авакьяна, они «производны от народа в силу их выборности и выражают его интересы». Более широко рассматривает категорию представительства А.С. Автономов, полагающий, что Президент РФ осуществляет представительство и является представительным органом государственной власти.

Мы полагаем, что такое толкование понятия «народное представительство» не точно, ибо выхолащивает, размывает его сущность. На наш взгляд, выборное должностное лицо не является народным представителем. По своей природе такое лицо назначено не для представления интересов всего народа или его части в какой-либо властной структуре, а для осуществления определенного набора полномочий, связанных с управлением, воздействием на весь народ или его часть. Эти полномочия определяются не волей избирателей, а действующим законодательством, планами, программами, указаниями вышестоящих органов. При выборе должностных лиц для избирателей определяющими являются организаторские способности претендентов, их умение проводить в жизнь конкретные решения. Для депутатов самое главное - способность максимально точно выражать в разрабатываемых законах волю народа, по меньшей мере, своих избирателей. Поэтому, по нашему мнению, реализованная в федеральном законодательстве идея Президента РФ о назначении высших должностных лиц (губернаторов) субъектов России не заузила народное представительство в государственной сфере, так как по своей природе не относятся к народным представителям. Начиная с февраля 2005 года, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации стали избираться региональными законодательными органами по представлению Президента РФ. Такой порядок соответствует Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем Президент РФ и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации названы органами государственной власти.

Предназначение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не аккумулировать в своих решениях волю избирателей, что требуется от депутатов, а представлять возглавляемый государственный орган внутри страны или за ее пределами, организовывать исполнение законодательства, решение социально-экономических задач. Это представительство можно назвать административным или должностным. Оно принципиально отличается от народного представительства. Для депутата фактор избрания народом имеет определяющее значение. Иным способом он не может получить депутатский мандат. Его предназначение - представлять интересы избирателей в законодательном органе и максимально выражать народную волю или, по меньшей мере, волю своих избирателей в конкретных законах. Такие задачи, как известно, не стоят перед высшими должностными лицами.

Примечательна точка зрения на систему народного представительства известного русского ученого-юриста Н.М. Коркунова, который обращал внимание на то, что одна из основных задач представительства в системе публичной власти - обеспечение живой, непосредственной связи между деятельностью государственных органов и текущими запросами общественной жизни. «От представительного элемента… требуется именно живая непосредственная связь с обществом». Представители должны быть «заинтересованы в том, чтобы государство управлялось согласно действительным потребностям народной жизни, согласно разделяемым ими политическим принципам», и для выполнения своего назначения представительный элемент должен «возможно чаще возобновляться, чтобы не обособиться от представляемого им общества».

Опасения Н.М. Коркунова по поводу возможной утраты представителями живой и непосредственной связи с обществом до сих пор не утрачивают актуальность.

Анализируя концептуальные и организационные ограничения государственного абсолютизма в российской конституционно-правовой традиции, можно сделать вывод о том, что в России с ее традиционным ориентированием на сильную государственную власть «замыкающуюся» на институт главы государства, рассмотрение концептуальных и институциональных оснований ограничения государства в его стремлении к абсолютизации властных полномочий, достаточно сильно отличалось от английской модели. В качестве основных факторов предопределяющих подобные отличия следует назвать следующие обстоятельства: во-первых, к началу преобразований в России отсутствовали необходимые элементы гражданского общества; во-вторых, средний класс, даже если признать сам факт его существования, был недостаточно силен для того, чтобы стать социальной базой демократических преобразований; в-третьих, эти преобразования следовало провести в кратчайший (по сравнению с западными странами) исторический промежуток времени. В результате в тех условиях, которые сформировались в России, была необходима совершенно другая стратегия развития вообще, другая концепция политических сил и тактика реформ в частности. Основным носителем преобразовательной программы направленной на вестернизацию политико-правовой системы выступала не буржуазия, а скорее само государство (точнее административная бюрократия), что в свою очередь предопределяло принудительный характер реформ и административно-командные методы их практического внедрения.

Конечно, отечественные исследователи, разделяли с представителями западной философии права идею ценности прав личности, и конституционного ограничения государственного абсолютизма. Однако, рассмотрение институтов парламентаризма и конституционализма по мнению российских ученых следовало проводить с учетом специфики политической системы России и тех социальных слоев в ней, которые способны разделить и действительно поддерживать эти социальные идеалы. В связи с этим, политическим идеалом объявлялся постепенный переход от абсолютизма к правовому государству через конституционную монархию. Представители этого направления придавали особое значение повышению политической культуры общества, чем объясняется их внимание к анализу правовой природы новых политических форм, возникающих в ходе реформ и революций. Предметом анализа являлся вопрос о социальных силах страны, способных проводить или поддерживать демократические преобразования. При отсутствии третьего сословия в западном его понимании это позволяло поддерживать более или менее постоянные альянсы либеральной интеллигенции с прогрессивной бюрократией.

Сейчас можно констатировать, что российский парламент является органической частью государственной власти и реализует волю своими, присущими ему формами и методами воздействия. В условиях парламентаризма как сложившейся системы государственного управления, при которой доминирует законодательная функция, властные возможности парламента возрастают.

Законы, принимаемые российским парламентом, направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений в сфере конституционного и государственного строительства, политики, экономики, культуры, науки, образования, экологии, социальной сферы и т. д. Законодательство, формируемое парламентом России, устанавливает систему органов власти, порядок их организации и деятельности. Оно закладывает основы правового регулирования и координации деятельности органов власти, взаимоотношения центральных и региональных властных структур, регулирование и контроль в сфере гражданского права, институтов гражданского общества, прав человека и гражданина в Российской Федерации.

В условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появляется реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономического развития общества в целом и основных институтов власти. В этом и заключается суть властной функции парламента.

Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах данного учреждения обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются все мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство РФ, все равно последнее не может обойтись без российских законодателей.

Все это позволяет российскому парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой - претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации российского общества. Как видим, логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, позволяющий соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимулы для дальнейшего совершенствования общества. Причем, чем более совершенна организация российского парламентаризма, тем больше возможностей Российская Федерация имеет для социального и духовного прогресса.

Вместе с тем, необходимо отметить, что безосновательное расширение функциональных обязанностей российского парламента способно привести к нивелированию основного предназначения данного органа: формализация воли народа посредством представительной демократии. Все вышеперечисленные функции российского парламента потенциально могут быть последним потенциально реализованы на практике. Однако, следует заметить, что только четыре из всех перечисленных функций российского парламента: две основные: законодательная и представительная и две дополнительные: контрольная и легитимизационная, отвечают историческому предназначению парламентского органа.

Таким образом, отметим, что в Российской Федерации в настоящее время парламентаризм одновременно выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей, и как важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.

Парламентаризм является реальным политико-правовым институтом, воплощающем в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей. В широком смысле парламентаризм - это политический режим, характеризующийся наличием демократии, разделением властей, их балансом между собой при доминирующей роли избираемого населением одно или двух палатного парламента. В узком смысле парламентаризм - это порядок и результаты деятельности избираемых народом высшего и иных представительных органов публичной власти, не образующих единую соподчиненную систему органов, но входящих в единую ветвь законодательной (представительной) власти.

Таким образом, относительно философско-правовых источников теории парламентаризма можно сделать следующие выводы:

1. Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм (воплощающий в себе наиболее значимые идеи представительной демократии), с одной стороны, позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть, а с другой - выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.

2. В рамках теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законотворческой функций. Это предполагает, что законы как нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышает эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы. Здесь усматривается диалектическая связь концепции парламентаризма с конституционно закрепленным принципом народовластия, а точнее - народного суверенитета, предполагающим, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который осуществляет свою власть в том числе и через органы государственной власти (ст. 3).

3. Рассмотрение парламентаризма в качестве самостоятельной политико-правовой категории предполагает акцентирование внимания на двух смысловых значениях. С одной стороны, термин «парламентаризм» используется для обозначения системы народного представительства, представляющей легальную форму участия населения в политическом процессе. В подобном понимании парламентаризм является условием и вместе с тем признаком демократического государства. С другой стороны, парламентаризм рассматривается в качестве инструментальной составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение аппарата государственного управления с целью недопущения абсолютизации властных полномочий и злоупотребления ими.

Библиография

1 Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. -М. : Государственное издательство политической литературы, 1955. С. 298.

2 Шмитг К. Политическая теология. - М., 2000. С. 183.

3 Евзеров Р. Я. Парламентаризм и разделение властей в современной России // Общественные науки и современность. 1999. № 1.

4 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма, 1998. С. 423.

5 Шмитг К. Политическая теология. - М., 2000. С. 183.

6 Локк Дж. Сочинения в трех томах: Т. 3. - М.: Мысль, 1988. 668 с. (Филос. Наследие. Т. 103). С. 135.

7 Политическая история. Россия - СССР - Российская Федерация. В двух томах. Т. I. - М., 1996. С. 426; См.: Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. - М., 1963. С. 3.

8 Цит. по: Крылов Б.С. Указ. соч. С. 34.

9 Большой энциклопедический словарь. - М., 1997. С. 880.

10 Жуков В.И., Краснов Б.И. Общая и прикладная политология. - М., 1997. С. 480.

11 Юридическая энциклопедия. - М., 1997. С. 516.

12 Энциклопедический юридический словарь. - М., 1997. С. 452.

13 Романов Р, М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление// Полис. 1998. № 5. С. 131.

14 Тихомиров Д. В. Становление и развитие российского парламентаризма (Исторический аспект): Автореф. дис. канд. ист. наук. - М., 1997. С. 9.

15 Шеховцов В.А. Развитие парламентаризма в России// Политология и политологическое образование: Материалы первой международной научно-практической конференции (15-17 ноября 2001 г.). - Владивосток, 2002. С. 17-18.

16 Цит. по.: Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. с.5.

17 См.: Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. - М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 18, 22-23.

18 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

19 Коркунов Н. М. Русское государственное право. - СПб., 1914. С. 417.

парламент верховный власть законодательный

Ключевым, по-видимому, является вопрос, насколько осуществляются и сочетаются в нашей стране в переходный период к демократии разграничение компетенции, эффективная система сдержек и противовесов, взаимодействие ветвей власти, эффективность государственной власти в целом. Притом в полупрезидентской республике, которой является Россия.

Внимание будет сосредоточено на центральной, федеральной власти, хотя в субъектах федерации имеются определенные варианты разделения властей и весьма важно осуществление разделения власти по вертикали. Соответственно рассмотрение начнем с президентской власти.

Мировые процессы развития, как свидетельствуют сравнительное политологическое исследование, говорят о том, что природу президентской власти нельзя "жестко" привязать лишь к одному из элементов триады разделения властей... следует исходить из взаимопроникновения различных ветвей власти [З]. К тому же если, согласно концепции разделения властей, президентская власть обычно рассматривается как исполнительная, то по российской Конституции 1993 года Президент - глава государства, а исполнительную власть осуществляет правительство РФ. Полномочия Президента России по Конституции РФ непомерно велики и многогранны. Они включают такие положения, которые допускают возможность для него выходить далеко за рамки Конституции, ибо он является ее "гарантом", монополизировать право на кардинальные стратегические судьбоносные для страны решения, ибо его прерогатива - "определение основных направлений внутренней и внешней политики". Тем самым он вправе "подминать" под себя и законодательную, и исполнительную власть, используя в отношении последней свои права решать кадровые вопросы. Провозглашаемая Конституцией самостоятельность органов законодательной и особенно исполнительной власти становится очень проблематичной.

Президент обладает значительной исполнительной, исполнительно-распорядительной властью. Он не только активный соучастник парламентского законотворчества, но и вправе издавать указы до создания соответствующих законов, в которых существует настоятельная общественная необходимость. Правда, ряд других средств осуществления власти, присвоенных Президенту России, сопоставим с правами президентов других, демократических, стран. Однако в общем для осуществления соответствующего Конституции разделения властей в России необходимы определенные ограничения власти президента и его окружения .

Используя недостатки Конституции в четком определении полномочий институтов власти, Президент России еще больше расширяет свои права. Так, наряду с правительством в течение долгого времени параллельно с ним, а то и практически над ним функционирует Администрация Президента, Совет безопасности и другие структуры. Наглядным примером может служить также стремление самолично решать вопросы о правомочности или оправданности законодательных действий парламента и на этом основании не подписывать законы.

По сути дела для того, чтобы не подписывать многие законы, имеется немало объективных причин. Однако не только они объясняют, почему за два года работы Госдумы (1996, 1997) из 500 принятых законов президент подписал лишь 305, а за весну 1998 года было принято свыше 150 законов, в том числе около 40 повторно, а подписаны президентом менее 80, в том числе 39 законов о ратификации международных договоров и соглашений, внесенных самим президентом и правительством. Дело еще и в том, что далеко не всегда президентское "неподписание" основательно мотивировано, случается, что законы отвергаются без их рассмотрения; примерно 20% принятых Думой законов подписываются после их доработки или преодоления "вето" президента.

Преодоленное "вето" свидетельствует не столько о правоте одной из сторон, ошибочности позиции другой, сколько о соотношении их сил в данный момент, а главное, о неразвитой способности к диалогу и компромиссу обеих сторон. Так, в октябре 1997 года Госдума сразу во втором и третьем чтении приняла поправку депутата В. Варенникова (КПРФ) к закону "О ветеранах". Она означала, что звание ветерана труда получает любой гражданин России, который ко времени выхода на пенсию по возрасту имеет 40-летний трудовой стаж. На него, а не только на особо отличившихся тружеников распространяются все льготы. Кроме девальвирования звания это означало дополнительные бюджетные затраты в 14-15 трлн руб. Президент наложил "вето", Дума его преодолела, но денег на льготы не было и раньше, не стало их и больше. В свой актив Дума включает также преодоление "вето" на законы об ипотеке, об оценочной деятельности, о льготах на проезд для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении. Думается, что нынешнее положение дела с "ветовым" противоборством Президента и Госдумы, даже при всей справедливости тех или иных решений мало способствует (если не вредит) законотворческому авторитету Думы и авторитету верховной власти Президента.

Роль верховного арбитра, стоящего над разделенными властями, которая свойственна полупрезидентской республике, подрывается самим президентом, его чрезмерным вторжением в сферу деятельности исполнительной власти, вплоть до принятия на себя руководства ею, ответственности за ее деятельность. Если глава государства и должен быть ответственным за все, происходящее в стране, то, очевидно, лишь в конечном счете, не подменяя другие властные органы. Активное воздействие, его контроль за деятельностью правительства, им лично формируемого, весьма важен, забота о правильном функционировании конституционно установленного разделения властей - его обязанность как гаранта конституции. Однако все это осуществляется зачастую далеко не лучшим образом. Необходимая при разделении властей система сдержек и противовесов нередко формируется президентом не столько для более эффективного функционирования государственного организма, сколько исходя из известного принципа "разделяй и властвуй".

Прав А. Салмин, предостерегавший от того, чтобы при рассмотрении российского президентства отождествлять его «с личностью президента... Б. Ельцина или с "властным центром"» . Но нельзя не видеть и того, что президентство Ельцина определяется не только конституционно-институциональным устройством современной России, но, как и разделение властей, оно испытывает воздействие политического стиля и личности Ельцина.

Заслуживают внимания попытка определить происходящее в России с точки зрения "режимной системы",""где власть сконцентрирована в руках исполнительных институтов при неустойчивости их отношений с законодательной властью, общественными движениями и социоэкономическими элитами", а также анализ ситуации в стране и ее перспектив путем рассмотрения "российского политического режима" 2 .

В силу разграничения компетенции, полномочий отдельных органов власти, закрепленных Конституцией, существенно ограничиваются права парламента. Статус Совета Федерации определен таким образом, что по способу своего формирования он нарушает принцип разделения властей и требования к профессионализму парламентской деятельности. В его состав вошли и главы исполнительной власти субъектов федерации, для которых деятельность на постоянной основе в Совете Федерации, как правило, просто невозможна. Он по сути дела не является парламентской палатой. Правда, весьма компетентное рассмотрение этой проблемы в сопоставлении с зарубежным опытом (например в полупрезидентской Франции) приводит к выводу, что "...даже формально российский президент не сильнее французского. В противостоянии парламенту во всяком случае он едва ли не слабее" .

Одновременно не следует упускать из виду, что действительно существующий и закрепленный конституцией дисбаланс может преодолеваться и без ее изменения, которое представляет ныне большую сложность. Так, один из компонентов контрольной власти - депутатский запрос - Госдума добыла, записав право на него в свой регламент. Президент не воспрепятствовал этому, а Конституционный Суд не может без соответствующего запроса проверять на соответствие Основному Закону страны те или иные решения, установления. Кроме того, значительный простор для изменений в разграничении полномочий дает законотворческий процесс. В ходе его, как свидетельствует В. Рыжков, "Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле... полномочия президента сокращаются как шагреневая кожа... Каждый новый закон приводит к ослаблению административных полномочий президента. Большинство законов инициировано президентом либо правительством - тем самым сами сокращают свои полномочия" .

Правда, при оценке действенности такой процедуры не следует упускать из виду, что в отсутствие разработанных механизмов реализации законов, принимаемых в Думе, материальных ресурсов для их реализации, механизмов и органов, способных осуществить контроль за исполнением законов, законы остаются лишь на бумаге. Полномочия Госдумы, таким образом, расширяются лишь формально. Кроме того, нынешний российский парламент, по оценке специалистов, с прохладцей откликается своим законотворчеством на текущие потребности общества . Ему требуются многочисленные законодательные инициативы со стороны. Даже будучи недовольным вторжением в правовую сферу указов президента, он не спешит перекрывать их своим законотворчеством. Подчас законы - отклики на животрепещущие темы - толком не обоснованы, вступают в противоречие с существующим законодательством. Они имеют значение для усиления веса парламента в системе разделения властей лишь как популистская политическая демонстрация, их реализация, понятно, сталкивается с сопротивлением исполнительной власти.

Осуществляющее исполнительную власть правительство лишь в некоторой части подотчетно Госдуме (в связи с бюджетом) и несет перед ней ответственность за свою деятельность (Дума имеет право выразить правительству недоверие, что может, хотя это и не так просто, привести к его отставке). В то же время исполнительная власть не сводится к деятельности правительства, она осуществляется (или не осуществляется) аппаратом, от которого зависит очень многое. Таким образом, исполнительная власть во всей своей глубинности - от премьер-министра до рядового государственного служащего, исполнителя - обладает громадными возможностями собственного "контроля" по отношению и к законодательной власти, и к президентскому правлению. По свидетельству Краснова, "там, где исполнители в чем-то не заинтересованы, они всегда найдут тысячу отговорок, чтобы этим не заниматься... В 1995 году вышел указ... о борьбе с фашизмом и другими проявлениями экстремизма. Так вот, этот указ практически не соблюдается... Потому что у его потенциальных исполнителей -- будь то милиция, ФСБ или прокуратура - нет желания его исполнять" .

Разумеется, отмеченные черты функционирования исполнительной власти связаны и с ее издавна сложившейся реактивностью, неотлаженностью механизмов, неквалифицированностью исполнителей и т.д. Однако, обращая внимание и на эту сторону дела, фиксируя "слабую управляемость государства", Краснов справедливо подчеркивает отсутствие мотива "уважения закона или страха перед неисполнением закона", ибо "до суда дело не дойдет" .

Стремления парламентариев усилить свой контроль над исполнительной властью, используя право Госдумы утверждать кандидатуру премьер-министра, распространяя это право шире, ставя свое согласие в зависимость от возможности влиять на весь состав правительства, на поверку оказываются малоэффективными как для самоутверждения Думы, так и, главное, для всей деятельности государственной власти. Парламентаризм с присущим ему многопартийным представительством и соответствующим политизированным обсуждением, согласованием и принятием решений не может быть в идеале свойством правительства, этому должно препятствовать разделение властей. В противном случае партийные, корпоративные интересы, сталкиваясь внутри правительства, будут мешать его работе. Настойчивые старания влиятельных сил в Госдуме повести исполнительную власть по такому пути, больше ограничивать самостоятельность правительства, свободу его деятельности объективно, но, по-видимому, и эгоистично-партийно направлены на снижение эффективности деятельности исполнительной власти и всей государственной власти также. Нельзя не согласиться с мнением известных экономистов Алюкаева и Е. Гайдара, что для повышения эффективности работы правительства ему требуется большая свобода в сфере исполнения решений. Причем полностью отдав правительству исполнительно-профессиональные функции, Госдума смогла бы стать реальным центром политической власти, в котором законным путем реализуются разные интересы, необходимые реформы получают адекватное Законодательное обеспечение. Тогда народ получит нормальную законодательную и нормально функционирующую исполнительную власть . Сложности функционирования исполнительной власти связаны и с тем, каким образом на нее воздействует президент, как лимитируют ее самостоятельность подведомственные ему структуры. И в этом отношении тоже весьма актуально требование: "Больше свободы правительству!".

В общем, как видим, "недопарламентская", по определению В. Шейниса, организация государственной власти в России оказывает негативное воздействие на осуществление в ней разделения властей. В некоторой степени способствует формированию баланса властей то, что законодательная власть выполняет некоторые функции управления и контроля (ратификация и денонсация международных договоров, назначение и отрешение от должности), а исполнительная осуществляет некоторые законодательные функции, издавая нормативные акты .

Несколько особняком в этом отношении стоит судебная власть. Ее отделенность и самостоятельность четко зафиксированы в конституции, провозгласившей независимость, несменяемость и неприкосновенность судей. Судьи назначаются и суды финансируются федеральной властью, причем Президент решительно противится переподчинению их субъектам Федерации. Измененное законодательство позволяет теперь гражданину в открытую, с расчетом на основательную защиту своих прав спорить с государством, с любым должностным лицом. Как подчеркивает Краснов:

"Разделение властей позволило человеку стать во многих вопросах вровень с государством" .

В этой связи примечательно, что из более 130 дел, которые в 1997 году рассмотрел Конституционный Суд, 74 связаны с жалобами граждан, 37 - по запросам субъектов Федерации, 4 - по запросам Президента, 7 - по запросам Госдумы, 11 - по запросам судей. Такая же примерно пропорция сохраняется и в 1998 году.

Но и в функционировании судебной власти, в охране ею прав человека и гражданина далеко не все обстоит благополучно. Во многих жизненных коллизиях, столкновениях интересов решение может выносить только суд. Однако добиться его очень трудно по ряду причин (в значительной мере материальных). Суды не выполняют или слишком медленно выполняют свои функции. Судей хронически не хватает, зачастую они недостаточно квалифицированны, нет возможности сменить судейский состав, воспитанный в духе сугубо обвинительного судопроизводства и господства "телефонного права", несменяемость судей порой оборачивается их недобросовестностью. Судебные решения не исполняются, помочь этому теперь должны судебные приставы, но им уготована мизерная зарплата. Уже тем самым человеку, дело которого отныне не может решить только суд, становится не легче, а труднее.

К тому же ведет ряд факторов, непосредственно с судами не связанных. Нарушения принципов и положений конституции, норм законов не влекут за собой ответственности, не разработан юридический механизм защиты прав гражданина. Специалисты приходят к печальному выводу: человек по-прежнему беззащитен в море законов, указов и правил.

Следовательно, в нереализуемости прав граждан России на судебную защиту сказывается уже не отделение судебной власти от законодательной и исполнительной (что ей - во благо), а плохое взаимодействие с ней этих ветвей власти. Именно с их деятельностью связаны большей частью те факторы, которые приводят к невыполнению судами их функций. Между тем судебная власть активно способствует деятельности других ветвей власти: например законотворчеству, соответствующему конституционным нормам, активно участвует в формировании губернаторского корпуса, законодательных органов на местах, препятствует президенту в произвольном расширении им своих законодательных прав, правительству - в использовании неконституционных решений и нарушении конституционных прав граждан, Госдуме - в нарушении порядка решения вопросов в Федеральном Собрании РФ. Например, 10 апреля 1997 года, отказав Госдуме в принятии к рассмотрению вопроса о неконституционности порядка формирования Совета Федерации, Конституционный Суд отметил, что действие Думы "... по существу связано с отступлением от установленного способа изменения закона... При этом обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда РФ повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона" . Таким образом, Госдуме советовали идти по пути парламентаризма.

6 апреля 1998 года Конституционный Суд обязал президента подписать и обнародовать Закон "О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ". Вето, наложенное на него президентом, было преодолено парламентом, но президент ссылался на то, что это было достигнуто при нарушении порядка принятия законов, да и сам закон содержит ряд серьезных правовых нарушений. Однако Конституционный Суд исходил из того, что президент был вправе ставить вопрос обо всем этом, но был обязан в установленный срок подписать закон. 21 июля 1998 года по запросу Верховного Суда было признано неконституционным содержащееся в Законе "О федеральном бюджете на 1998 год" разрешение правительству снижать бюджетные выплаты, если не получены запланированные в бюджете доходы.

Как уже говорилось, взаимодействие и сотрудничество -- важная сторона разделения ветвей государственной власти. При всех коллизиях в их взаимоотношениях в российской действительности оно набирает силу, притом и на самом сложном участке взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью. Показательно, что председатель верхней палаты Федерального Собрания РФ Е. Строев призывает "способствовать конструктивному сотрудничеству с другими ветвями государственной власти". Председатель Госдумы Г. Селезнев считает необходимым "повысить уровень взаимодействия и взаимопонимания между Президентом, Правительством и Госдумой в законодательном процессе", их "конструктивное взаимодействие". В свою очередь Правительство России явно стремится следовать курсу на сотрудничество.

§ 1. Принцип разделения властей.

Наиболее остро для процесса формирования российской государственности стоит проблема разделения властей. Решение ее определенным образом "формирует факторы либо стабилизирующего, либо деструктивного характера для самого аппарата государства, а, следовательно, и для эффективности реализации его роли во внешних и внутренних функциях".

Разделение властей как способ организации государственной власти и принцип ее функционирования провозглашено ст. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Организационное оформление этого принципа началось с формирования постоянно действующего законодательного органа - Верховного Совета РСФСР - в 1989 году, избрания первого Президента России как главы исполнительной власти 12 июня 1991 г., и завершилось принятием 12 июня 1991 г. Закона о Конституционном Суде и избранием судей Конституционного Суда в октябре 1991 г.

"Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года было призвано преодолеть полосу политического кризиса и противостоянием всех ветвей государственной власти".

Логика построения новой Конституции Российской Федерации соответствует принципу разделения властей, принятому в странах как с классической президентской, так и парламентарной системой правления. Согласно ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны.

"Разделение властей" - весьма сложная, многогранная и, вместе с тем, довольно противоречивая доктрина. На всем протяжении процесса ее развития и совершенствования никогда не было единого понимания, толкования, а тем более единого подхода к практике применения этой концепции.

Начиная от Дж. Локка и Ш. Монтескье, с именами которых связывают активную разработку теории разделения властей, и кончая нашими современниками, экспертами в данной сфере выработаны конкретные, универсальные положения, составляющие основу рассматриваемой теории. "Созданы фундамент и каркас концепции разделения властей, которые можно рассматривать в качестве "общего" для всех ее разновидностей и вариантов независимо от того, где, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется".

Можно выделить следующие постулаты. В каждой стране, именующей себя демократической, законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны.

Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные, исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей, действует система сдержек и противовесов. "Система сдержек и противовесов подразумевает, что происходит уравновешивание властями друг друга в процессе деятельности государственных органов, только если изначально это равновесие заложено в их правовом статусе. Взаимодействие властей необходимо, поскольку необходимо единство государственной власти как формы существования единого государства".

Все три власти действуют обычно на постоянной правовой основе. Поскольку законы, как писал в связи с этим Дж. Локк, "обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, это необходимо, чтобы все время существовала власть", которая следила бы за их исполнением".

Среди общих постулатов теории разделения властей следует выделить также верховность законодательной власти. Она сохраняется всегда, несмотря на относительную самостоятельность других властей и существующие пределы ее деятельности.

Основной и конечной целью осуществления на практике теории разделения властей является предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма и всего общества.

Разделение властей - это такая институционально-функциональная форма организации государственной власти, при которой выражением народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства, закрепляющие силой закона общие интересы и потребности общественного развития. А профессиональный государственный аппарат (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняет решения представительных органов власти, применяет законы.

Разделение властей справедливо расценивается как "резюме и показатель развитости права и государства, организованное выражение правового характера государства, необходимая предпосылка для режима господства права и правовой законности".

С точки зрения правовой метатеории государства, основные требования разделения властей заключаются в следующем.

Во-первых, правовые нормы должны устанавливаться только законом, то есть должны быть легитимированы демократически ориентированной на общественные потребности процедурой законотворчества. Особая роль принадлежит процедуре конституционного контроля, предназначенного для защиты от возможных законодательных нарушений всеобщей и равной меры свободы, которая уже зафиксирована или должна быть зафиксирована на уровне конституционного права.

Во-вторых, и это следует уже из первого условия, исполнительные органы не должны заниматься нормотворчеством, но должны действовать во исполнение закона и в рамках бюрократических процедур, регламентированных законом. Если правительственные органы все же издают нормативные акты, а в современном обществе издание таких актов по частным вопросам нормативного регулирования может быть более целесообразным, нежели детальная законодательная регламентация, то это может делаться не в силу какой-то общей нормотворческой компетенции правительственных органов, а на основе полномочий, специально делегированных законодателем по конкретному вопросу. Кроме того, сам факт издания такого акта еще не придает ему силу закона, поскольку нормативный акт не легитимирован демократической процедурой законотворчества.

В-третьих, любой спор о праве по желанию одной из сторон должен решаться в рамках надлежащей правовой процедуры. Административная процедура (обжалование решения в вышестоящий орган исполнительной власти) - это противоположность судебной, поскольку в ее рамках спорящие стороны остаются в отношениях повеления - подчинения, в то время как право предполагает формальное равенство сторон. В условиях разделения властей суд служит основным гарантом законности - как правоохранительный институт, подчиненный только конституции и правовым законам.

"Национальная специфика, равно как и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей, в той или иной стране обуславливается особенностями развития данной страны, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и общества". Разумеется, наряду с такого рода объективными факторами, не менее важную роль играют и субъективные факторы, ибо без них (в частности приверженности или, наоборот, неприятия теории разделения властей, просто невозможно было бы вести речь о применении упомянутой теории в каждой конкретной стране.

В фундамент конституционной системы правовых государств - федераций Запада положены три основных принципа - разделение властей, федерализм и судебный конституционный надзор. "Создатели конституций нового и новейшего времени никогда не помышляли о создании некоего троевластия - системы трех полностью независимых друг от друга властей". Они понимали, что власть государства едина и должна быть действенна. Для практического осуществления этой власти они и образовали механизм взаимодействующих органов, который при помощи "сдержек и противовесов" препятствует сосредоточению власти в одних руках и тем самым не допускает появления тирании, - власти до некоторой степени должны осаждать, охлаждать друг друга, даже тормозить, и в результате получится согласное движение вперед.

Оценивая в общем реальную роль парламента и традиционно присваемое ему верховенство, нельзя не видеть, что "разделение властей в конституции" и "разделение властей в жизни" далеко не совпадают.

Мировой опыт показывает, что и в парламентарных и в президентских республиках в последние десятилетия наблюдается одна тенденция во взаимоотношениях парламентов и правительств - резкий крен в сторону централизации власти, возрастание роли исполнительной власти за счет прерогатив парламента.

Постоянные политические трения между исполнительной и законодательной ветвями власти, преобладание какой-либо из них сделали неизбежным вмешательство третьей - судебной, как высшей аппеляционной инстанции.

На органы конституционного контроля возлагается задача надзора за соблюдением основного закона в стране, обеспечение стабильности правопорядка и правовых устоев государства. Будучи окончательной аппеляционной инстанцией, органы конституционного надзора, играют роль важного противовеса во всей системе разделения властей, обеспечивая стабильность правопорядка и правовых устоев государства.

Теория разделения властей в настоящее время подвергается пересмотру. Она с ее идеей определенных задач имманентно присущих конкретным органам государства, все чаще уступает место теории государственных функций. При этом в число функций, наряду с законодательством, управлением и правосудием, попадают также организация финансов, планирование, публичная служба, защита государства, внешние отношения. По этой новой теории большую часть этих функций осуществляет правительственные учреждения.

Тем не менее, сама идея разделения властей и четкого определения их функций, лежащая в основе концепции правового государства, никак не может игнорироваться обществом, только выбирающим путь демократии. Не осуществив этот принцип на практике, невозможно положить конец тоталитарному прошлому.

"Разделение властей - это достижение общественного прогресса и политико-правовой мысли, имеющее общедемократическое значение".

§ 2. Президент в системе разделения властей.

Учреждение в системе государственной власти Российской Федерации поста президента значительно усилило внимание в нашем обществе к институту президенства в различных политических системах.

Введение этого института открыло новый этап в развитии российской государственности.

В печати и в научных работах часто употребляются такие выражения, как "президентская форма правления", "парламентарная форма правления" и т.п., хотя принято считать, что существуют две основные формы правления - республиканская и монархическая. Более корректно с точки зрения научной терминологии говорить о президентской, полупрезидентской, парламентарной системах правления.

"Функционирование целого ряда моделей президентства выявляет их зависимость от различных политических режимов и разных систем государственного правления".

При авторитарных и, тем более, тоталитарных режимах президентская власть часто приобретает многие черты режима личной власти. В демократических странах глава государства служит одним из ведущих гарантов незыблемости конституционных основ политической системы. Не менее важно и то, что каждому типу государственного правления соответствует определенный тип президентства с его особыми ролевыми функциями.

В условиях президентской республики президент, совмещая полномочия главы государства и главы правительства, должен быть эффективным политическим лидером, который непосредственно руководит правительственной политикой. При полупрезиденсткой республике президент, не будучи главой правительства, нередко выступает в ответственной роли арбитра в отношениях между кабинетом министров и парламентом. Парламентарная республика наделяет президента статусом "первого гражданина", имеющего высокий моральный авторитет и представляющего свою страну во многих официальных актах государственной власти. Однако, при любых моделях президентства на главе государства лежит особая ответственность за сокращение законности, согласия и стабильности в обществе.

Пост президента является основополагающим, но лишь одним из составных элементов института президентства. Для того, чтобы этот институт занял подобающее ему место в политической системе, необходимы прежде всего прочная конституционная база производства и широкая общественно-политическая поддержка президентской власти.

В основном законе и других правовых нормах должны быть максимально четко и полно определены статус главы государства, его полномочия и пределы этих полномочий. Придание президентской власти институционального характера, невозможно без тщательной правовой регламентации взаимоотношений президента с правительством, парламентом, местными органами власти. Институт президентства предполагает также наличие отлаженной организационно-управленческой структуры президентского аппарата, эффективной процедуры принятия решений, устойчивых морально-этнических норм для тех, кто занимает высший официальный пост в государстве.

Возникновение тех или иных систем правления в различных странах обусловлено многими факторами. Значительный отпечаток на этот процесс накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в периоде разработки и принятии конституции. Большую роль в выборе систем правления может сыграть субъективный фактор в лице ведущего политического лидера, под которого в значительной степени выстраивается, вся конструкции государственной власти и управления.

В силу этого в одних странах утвердилась парламентарная система правления, при которой функции главы государства исполняет конституционный монарх или президент, но реальная исполнительная власть сосредоточена в руках правительство, подотчетного парламенту. А в других - возобладало мнение линия на создание сильной президентской власти, уравновешенного другими политическими институтами или преходящей по своим полномочиям законодательную и судебную власти на современной политической карте мира есть и такие окраины, которые вообще обходятся без президента, что еще раз подтверждает все многообразии форм государственности.

Институт президентства в нашей стране возник в бывшем Союзе в 1990 году, не имея аналогов в отечественной истории. В России пост президента был введен на основании референдума 17 марта 1991 года. Первый Президент РФ был избран 12 июня 1991 года. Президент РФ является главой государства (ст. 80 Конституции РФ). Разделение властей предусматривает координацию усилий различных ветвей власти и их взаимодействие в установленных Конституцией РФ пределах и формах.

Основная роль по обеспечению взаимодействия властей возложена Конституцией на Президента, который согласно ч. 2 ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При этом конституционная модель президентской республики в Российской федерации и принципы взаимодействия властей выглядят таким образом, что путем "сдержек" и "противовесов" обеспечивается воспрепятствование превращения института Президента в режим личной власти, неподконтрольной народу или способной игнорировать иные ветви государственной власти России. Проблема заключается в том, чтобы наполнить эту модель реальным социальным содержанием и юридически и фактически игнорировать общество авторитаризма". Необходимые для этого правовые условия в действующей Конституции имеются. Как бы ни были широки полномочия Президента, они не беспредельны. Эти полномочия сопрягаются с полномочиями других федеральных органов государственной власти, а отношения Президента и органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ характеризуется не только правами, но и взаимной ответственностью. Так, согласно ст. 81 Конституции РФ, Президент избирается всеми гражданами России, обладающими активным избирательным правом, на всеобщих выборах. В силу этого он получает мандат доверия от всего населения России. Вместе с тем, парламент России, в лице своих палат на основании ст.ст. 93 и 102 Конституции может отрешить Президента от должности, а на основании ст. ст. 103, 111, 117 - поставить вопрос о доверии исполнительной власти - Правительству и его Председателю. В свою очередь, полномочия Президента по Конституции позволяют ему на основании ст.ст. 84, 111, 117 распустить одну из палат Федерального Собрания - Государственную Думу и назначить внеочередные парламентские выборы в нижнюю палату парламента.

Правительство РФ формируется Президентом (ст.ст. 83, 11 Конституции РФ), но для назначения Председателя Правительства необходимо согласие Госдумы (ст.ст. 103, 111). Согласно ст. 117, Дума может выразить недоверие Правительству, в связи с чем Президент ставится перед дилеммой - объявить об отставке Правительства, или не согласиться с решением Государственной Думы. Если же палата в течении трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обязан либо оставить Правительство, либо распустить Государственную Думу (ч. 3 ст. 117).

Согласно ст. 90 Конституции, Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный Суд полномочен аннулировать нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции РФ.

Возложенная на Президента функция главы государства и круг его полномочий фактически означают, что он контролирует всю федеральную исполнительную власть. Все государственные служащие, от федеральных до местных, должны неукоснительно выполнять его решения.

Итак, Президент в системе власти занимает особое положение. Неверно видеть в нем только главу исполнительной власти. "Президент - глава всего российского государства, центр системы "сдержек и противовесов". Он не только руководит правительством, всей исполнительной вертикалью, но и активно участвует в законодательном процессе, обладая правом законодательной инициативы, отлагательного вето. Наконец, Президент имеет отношение и к отправлению правосудия, ему принадлежит право помилования и право на участие в формировании судейского корпуса. Президент - единственное должностное лицо, наделенное такими полномочиями, уникальная фигура на российском государственном Олимпе.

§ 3. Парламент в системе разделения властей.

При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей общей исходной посылкой для исследователей разных стран является следующее: конгресс (парламент, национальное собрание) принимает законы, а президент (правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь. А "баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах, может быть далеко не всегда стабильным".

Парламентский контроль над деятельностью президента в условиях полупрезидентской республики имеет свою специфику, так как за деятельность правительства в первую очередь отвечает перед законодателями глава кабинета министров (Правительство). Нои при полупрезидентской республике глава государства не остается без сферы парламентского контроля.

Парламент:

1. Контролирует деятельность президента через представителей парламентских фракций, входящих в правительство.

2. Имеет право выразить вотум недоверия главе правительства, назначенному президентом.

3. Решает вопрос об объявлении войны в случае нападения на страну и принятия президентом ответных мер.

4. Утверждает или не утверждает законопроекты, внесенные премьер-министром и поддержанные президентом.

5. Продолжают свою деятельность в период чрезвычайного положения, объявленного президентом, утверждает или не утверждает продление чрезвычайного или осадного положения.

6. Имеет право выдвинуть против президента обвинение в совершении действий, которые могут привести к его отставке.

В странах с полупрезидентской системой правления парламент вправе выразить вотум недоверия главе кабинета. С другой стороны, при полупрезидентсткой республике у парламента появляются дополнительные возможности для контроля над деятельностью главы государства через находящееся у власти правительство. В силу того, что в кабинет министров входят представители партийных фракций. Располагающих большинством в парламенте, они постоянно согласовывают свои действия с позициями своих депутатских фракций. В итоге законодатели могут через своих представителей в правительстве контролировать многие действия президента, поскольку большинство его указов должно быть контрассигновано премьер-министром или скреплено подписями других министров.

В тех же случаях, когда президент своим указом вводит в стране чрезвычайное положение, он лишается права роспуска парламента, который продолжает свою деятельность в течение всего этого периода. Наконец, при полупрезидентской республике парламент обладает правом выдвигать против президента обвинения в совершении действий, за которые тот может быть отрешен от должности.

В условиях парламентской республики контроль парламента над действиями президента осуществляется с учетом ограниченных полномочий главы государства.

"Парламентаризм как политико-правовая концепция исходит из принципа верховенства закона в обществе и представительных органов в его политическом устройстве". Исполнительная власть в большинстве стран отчитывается перед законодательной. Однако, представительные органы подобны королю Лир: они словно созданы для того, чтобы получив от своих избирателей всю полноту власти, передоверить ее исполнительным органам, обладающим реальными рычагами власти - системой институтов управления, органами контроля, финансовыми средствами.

Представительная власть, включая ее высшие органы, будучи по происхождению и полномочиям властью первичной, на деле является достаточно слабой, уступает по оснащенности реальными властными рычагами конкурирующим ветвям и, поэтому, даже при нормальном течении политического процесса нуждается в защите.

Будучи законно избранными органами, парламентские и представительские структуры должны регулярно подтверждать свою законность с помощью конституционной экспертизы политического устройства и соответствующих корректив Основного Закона.

Будучи базисными политико-правовыми органами, парламентские структуры испытывают на себе серьезные прессинг со стороны органов исполнительной и судебной власти. Ибо те заинтересованные в расширении своих полномочий и прерогатив, стремятся де-факто расширить сферы своего влияния, чтобы потом, добившись формирования новой политической реальности, ставить вопрос об ее легимтимизации, закреплении в корпусе законодательства.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации (ст. 94 Конституции) является представительным и законодательным органом. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации; по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе.

В Конституции, помятуя прежний опыт деятельности Съезда народных депутатов, заложен механизм взаимного контроля законодательной власти (парламента) и Президента. Так, ст. 107 Конституции РФ предусмотрела право отлагательного вето президента на закон, принятый парламентом. Совет Федерации, Государственная Дума могут при повторном голосовании преодолеть это вето, если квалифицированным большинством подтвердят принятие закона (ч.3 ст.107, ч.2 ст. 108 Конституции). В свою очередь, на основании ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд вправе признать любой федеральный закон, нормативный акт Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ не соответствующим Конституции.

Законодательной власти Российской Федерации не предоставлено право увольнения в отставку кого-либо из федеральных министров, должностных лиц исполнительной или судебной власти. Но Конституция предусмотрела, что Совет Федерации имеет право назначить на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного суда, назначать и освобождать от должности Генерального прокурора России. Ст. 103 наделила Государственную Думу правом решать вопросы назначения Председателя Правительства, назначения и освобождения от должности Председателя Центрального Банка России.

Вместе с тем Конституция предоставила определенные контрольные полномочия Федеральному собранию. Согласно ст. 101 Совет Федерации и Государственная Дума для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату, которая контролирует, как расходуются ассигнованные парламентом средства федерального бюджета.

"Исполнительная власть может проникать в сферу законодательных полномочий Парламента: а) с помощью вето, становясь участником законодательного процесса; б) используя свое право законодательной инициативы; в) используя указанное право, делегированное ей парламентом".

Парламентский же контроль за деятельностью исполнительной власти состоит в следующем: обладая исключительным правом издания и изменения законов. Он определяет рамки, в которых действуют исполнительная и судебная ветви власти. Сильнейшими средствами является также утверждение бюджета, контроль за выделением бюджетных средств; право запроса любой информации от любого должностного лица, право создавать комиссии по расследованию деятельности чиновников, проводить парламентские слушания; наконец - право обращаться в Конституционный Суд с просьбой рассмотреть решения исполнительной власти на предмет их соответствия Конституции. На федеральном уровне и в регионах создаются службы Парламентского уполномоченного по правам человека, куда смогут обращаться граждане в случае нарушения государственными органами и должностными лицами их прав. Наконец, Парламент дает согласие на назначение отдельных членов Правительства.

Парламент должен быть авторитетным, работоспособным органом, имеющим рычаги воздействия на ситуацию в обществе, выступающим как автономная государственная и политическая структура. Возможно ослабленное положение парламента и сильная зависимость исполнительной власти от главы государства на данном этапе исторического развития России закономерны, но в будущем это может привести к негативным последствиям".

Противоречия и конфликты между законодательной и исполнительной ветвями власти - вещь в демократическом обществе неизбежная. Но когда взаимное недоверие превращается в доминанту в отношениях между парламентом и правительством, а блокирование инициативы друг друга - в основную цель деятельности, нормальное управление обществом становится невозможным. Противостояние законодательной и исполнительной властей не так опасно, когда имеется полноценная третья власть - судебная.

3.1.6 Парламентаризм и принцип разделения властей

в устройстве государства
Наиболее остро для процесса формирования российской государственности стоит проблема разделения властей. Решение ее определенным образом "формирует факторы либо стабилизирующего, либо деструктивного характера для самого аппарата государства, а следовательно, и для эффективности реализации его роли во внешних и внутренних функциях" 57 .

Разделение властей как способ организации государственной власти и принцип ее функционирования провозглашено в ст. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. 58 Организационное оформление этого принципа началось с формирования постоянно действующего законодательного органа – Верховного Совета РСФСР – в 1989 году, избрания первого Президента России как главы исполнительной власти 12 июня 1991 г. и завершилось принятием 12 июня 1991 г. Закона о Конституционном суде и избранием судей Конституционного суда в октябре 1991 г.

"Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года было призвано преодолеть полосу политического кризиса и противостояния всех ветвей государственной власти" 59 .

Логика построения новой Конституции Российской Федерации соответствует принципу разделения властей, принятому в странах как с классической президентской, так и с парламентарной системой правления. Согласно ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны.

"Разделение властей" – весьма сложная, многогранная и вместе с тем довольно противоречивая доктрина. На всем протяжении процесса ее развития и совершенствования никогда не было единого понимания, толкования, а тем более единого подхода к практике применения этой концепции.

Начиная от Дж. Локка и Ш. Монтескье, с именами которых связывают активную разработку теории разделения властей, и кончая нашими современниками, экспертами в данной сфере, выработаны конкретные, универсальные положения, составляющие основу рассматриваемой теории. "Созданы фундамент и каркас концепции разделения властей, которые можно рассматривать в качестве "общего" для всех ее разновидностей и вариантов независимо от того, где, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется" 60 .

Разделение властей – это такая институционально-функциональная форма организации государственной власти, при которой выражением народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства являются высшие органы народного представительства, закрепляющие силой закона общие интересы и потребности общественного развития. А профессиональный государственный аппарат (правительственно-административный и судебный), как правило, лишь выполняет решения представительных органов власти, применяет законы.

В-третьих, любой спор о праве по желанию одной из сторон должен решаться в рамках надлежащей правовой процедуры. Административная процедура (обжалование решения в вышестоящий орган исполнительной власти) – это противоположность судебной, поскольку в ее рамках спорящие стороны остаются в отношениях повеления – подчинения, в то время как право предполагает формальное равенство сторон. В условиях разделения властей суд служит основным гарантом законности как правоохранительный институт, подчиненный только конституции и правовым законам.

"Национальная специфика, равно как и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей, в той или иной стране обуславливается особенностями развития данной страны, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и общества" 64 . Разумеется, наряду с такого рода объективными факторами, не менее важную роль играют и субъективные, ибо без них (в частности приверженности или, наоборот, неприятия теории разделения властей, просто невозможно было бы вести речь о применении упомянутой теории в каждой конкретной стране.

В фундамент конституционной системы правовых государств – федераций Запада положены три основных принципа – разделение властей, федерализм и судебный конституционный надзор. "Создатели конституций нового и новейшего времени никогда не помышляли о создании некоего троевластия – системы трех полностью независимых друг от друга властей" 65 . Они понимали, что власть государства едина и должна быть действенна. Для практического осуществления этой власти они и образовали механизм взаимодействующих органов, который при помощи "сдержек и противовесов" препятствует сосредоточению власти в одних руках и тем самым не допускает появления тирании, – власти до некоторой степени должны осаждать, охлаждать друг друга, даже тормозить, и в результате получится согласное движение вперед.

Оценивая в общем реальную роль парламента и традиционно присваиваемое ему верховенство, нельзя не видеть, что "разделение властей в конституции" и "разделение властей в жизни" далеко не совпадают.

Мировой опыт показывает, что и в парламентарных, и в президентских республиках в последние десятилетия наблюдается одна тенденция во взаимоотношениях парламентов и правительств – резкий крен в сторону централизации власти, возрастание роли исполнительной власти за счет прерогатив парламента.

Постоянные политические трения между исполнительной и законодательной ветвями власти, преобладание какой-либо из них сделали неизбежным вмешательство третьей – судебной, как высшей апелляционной инстанции.

На органы конституционного контроля возлагается задача надзора за соблюдением основного закона в стране, обеспечение стабильности правопорядка и правовых устоев государства. Будучи окончательной апелляционной инстанцией, органы конституционного надзора играют роль важного противовеса во всей системе разделения властей, обеспечивая стабильность правопорядка и правовых устоев государства.

Теория разделения властей в настоящее время подвергается пересмотру 66 . Она с ее идеей определенных задач, имманентно присущих конкретным органам государства, все чаще уступает место теории государственных функций. При этом в число функций, наряду с законодательством, управлением и правосудием, попадают также организация финансов, планирование, публичная служба, защита государства, внешние отношения. По этой новой теории большую часть этих функций осуществляют правительственные учреждения.

Тем не менее сама идея разделения властей и четкого определения их функций, лежащая в основе концепции правового государства, никак не может игнорироваться обществом, только выбирающим путь демократии. Не осуществив этот принцип на практике, невозможно положить конец тоталитарному прошлому.

"Разделение властей – это достижение общественного прогресса и политико-правовой мысли, имеющее общедемократическое значение" 67 .
3.1.7 Президент в системе разделения властей
Учреждение в системе государственной власти Российской Федерации поста президента значительно усилило внимание в нашем обществе к институту президентства в различных политических системах. Введение этого института открыло новый этап в развитии российской государственности.

В печати и в научных работах часто употребляются такие выражения, как "президентская форма правления", "парламентарная форма правления" и т.п., хотя принято считать, что существуют две основные формы правления – республиканская и монархическая. Более корректно с точки зрения научной терминологии можно говорить о президентской, полупрезидентской, парламентарной системах правления.

"Функционирование целого ряда моделей президентства выявляет их зависимость от различных политических режимов и разных систем государственного правления" 68 .

При авторитарных и тем более тоталитарных режимах президентская власть часто приобретает многие черты режима личной власти. В демократических странах глава государства служит одним из ведущих гарантов незыблемости конституционных основ политической системы. Не менее важно и то, что каждому типу государственного правления соответствует определенный тип президентства с его особыми ролевыми функциями.

В условиях президентской республики президент, совмещая полномочия главы государства и главы правительства, должен быть эффективным политическим лидером, который непосредственно руководит правительственной политикой. При полупрезидентсткой республике президент не будучи главой правительства нередко выступает в ответственной роли арбитра в отношениях между кабинетом министров и парламентом. Парламентарная республика наделяет президента статусом "первого гражданина", имеющего высокий моральный авторитет и представляющего свою страну во многих официальных актах государственной власти. Однако при любых моделях президентства на главе государства лежит особая ответственность за сокращение законности, согласия и стабильности в обществе.

Пост президента является основополагающим, но лишь одним из составных элементов института президентства. Для того чтобы этот институт занял подобающее ему место в политической системе, необходимы, прежде всего, прочная конституционная база производства и широкая общественно-политическая поддержка президентской власти.

В основном законе и других правовых нормах должны быть максимально четко и полно определены статус главы государства, его полномочия и пределы этих полномочий. Придание президентской власти институционального характера, невозможно без тщательной правовой регламентации взаимоотношений президента с правительством, парламентом, местными органами власти. Институт президентства предполагает также наличие отлаженной организационно-управленческой структуры президентского аппарата, эффективной процедуры принятия решений, устойчивых морально-этических норм для тех, кто занимает высший официальный пост в государстве.

Возникновение тех или иных систем правления в различных странах обусловлено многими факторами. Значительный отпечаток на этот процесс накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в период разработки и принятия конституции. Большую роль в выборе систем правления может сыграть субъективный фактор в лице ведущего политического лидера, под которого в значительной степени выстраивается вся конструкция государственной власти и управления 69 .

В силу этого в одних странах утвердилась парламентарная система правления, при которой функции главы государства исполняет конституционный монарх или президент, но реальная исполнительная власть сосредоточена в руках правительство, подотчетного парламенту. А в других – возобладала линия на создание сильной президентской власти, уравновешенной другими политическими институтами или преходящей по своим полномочиям законодательную и судебную власти. На современной политической карте мира есть и такие окраины, которые вообще обходятся без президента, что еще раз подтверждает все многообразие форм государственности.

Институт президентства в нашей стране возник в бывшем Советском Союзе в 1990 году, не имея аналогов в отечественной истории. В России пост президента был введен на основании референдума 17 марта 1991 года. Первый Президент РФ был избран 12 июня 1991 года. Президент РФ является главой государства (ст. 80 Конституции РФ). Разделение властей предусматривает координацию усилий различных ветвей власти и их взаимодействие в установленных Конституцией РФ пределах и формах.

Основная роль по обеспечению взаимодействия властей возложена Конституцией на Президента, который согласно ч. 2 ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При этом конституционная модель президентской республики в Российской Федерации и принципы взаимодействия властей выглядят таким образом, что путем "сдержек" и "противовесов" обеспечивается воспрепятствование превращения института Президента в режим личной власти, неподконтрольной народу или способной игнорировать иные ветви государственной власти России. Проблема заключается в том, чтобы наполнить эту модель реальным социальным содержанием и юридически и фактически игнорировать общество авторитаризма 70 . Необходимые для этого правовые условия в действующей Конституции имеются. Как бы ни были широки полномочия Президента, они не беспредельны. Эти полномочия сопрягаются с полномочиями других федеральных органов государственной власти, а отношения Президента и органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ характеризуются не только правами, но и взаимной ответственностью. Так, согласно ст. 81 Конституции РФ, Президент избирается всеми гражданами России, обладающими активным избирательным правом, на всеобщих выборах. В силу этого он получает мандат доверия от всего населения России. Вместе с тем парламент России, в лице своих палат, на основании ст.ст. 93 и 102 Конституции может отрешить Президента от должности, а на основании ст.ст. 103, 111, 117 – поставить вопрос о доверии исполнительной власти – Правительству и его Председателю. В свою очередь, полномочия Президента по Конституции позволяют ему на основании ст.ст. 84, 111, 117 распустить одну из палат Федерального собрания – Государственную Думу – и назначить внеочередные парламентские выборы в нижнюю палату парламента.

Правительство РФ формируется Президентом (ст.ст. 83, 11 Конституции РФ), но для назначения Председателя Правительства необходимо согласие Госдумы (ст.ст. 103, 111). Согласно ст. 117, Дума может выразить недоверие Правительству, в связи с чем Президент ставится перед дилеммой – объявить об отставке Правительства или не согласиться с решением Государственной Думы. Если же палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обязан либо отставить Правительство, либо распустить Государственную Думу (ч. 3, ст. 117).

Согласно ст. 90 Конституции Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный суд полномочен аннулировать нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции РФ.

Итак, Президент в системе власти занимает особое положение. Неверно видеть в нем только главу исполнительной власти. "Президент – глава всего российского государства, центр системы "сдержек и противовесов" 71 . Он не только руководит правительством, всей исполнительной вертикалью, но и активно участвует в законодательном процессе, обладая правом законодательной инициативы, отлагательного вето. Наконец, Президент имеет отношение и к отправлению правосудия, ему принадлежит право помилования и право на участие в формировании судейского корпуса. Президент – единственное должностное лицо, наделенное такими полномочиями, уникальная фигура на российском государственном Олимпе.

3.1.8 Парламент в системе разделения властей
При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей общей исходной посылкой для исследователей разных стран является следующее: конгресс (парламент, национальное собрание) принимает законы, а президент (правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь. А "баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах, может быть далеко не всегда стабильным" 72 .

Парламентский контроль над деятельностью президента в условиях полупрезидентской республики имеет свою специфику, так как за деятельность правительства, в первую очередь, отвечает перед законодателями глава кабинета министров (правительства). Но и при полупрезидентской республике глава государства не остается без сферы парламентского контроля.

Парламент:

Контролирует деятельность президента через представителей парламентских фракций, входящих в правительство.
Имеет право выразить вотум недоверия главе правительства, назначенному президентом.
Решает вопрос об объявлении войны в случае нападения на страну и принятия президентом ответных мер.
Утверждает или не утверждает законопроекты, внесенные премьер-министром и поддержанные президентом.
Продолжает свою деятельность в период чрезвычайного положения, объявленного президентом, утверждает или не утверждает продление чрезвычайного или осадного положения.
Имеет право выдвинуть против президента обвинение в совершении действий, которые могут привести к его отставке.

В странах с полупрезидентской системой правления парламент вправе выразить вотум недоверия главе кабинета. С другой стороны, при полупрезидентсткой республике у парламента появляются дополнительные возможности для контроля над деятельностью главы государства через находящееся у власти правительство. В силу того, что в кабинет министров входят представители партийных фракций, располагающих большинством в парламенте, они постоянно согласовывают свои действия с позициями своих депутатских фракций. В итоге законодатели могут через своих представителей в правительстве контролировать многие действия президента, поскольку большинство его указов должно быть контрассигновано премьер-министром или скреплено подписями других министров.

"Парламентаризм как политико-правовая концепция исходит из принципа верховенства закона в обществе и представительных органов в его политическом устройстве" 73 . Исполнительная власть в большинстве стран отчитывается перед законодательной. Однако представительные органы, словно, созданы для того, чтобы, получив от своих избирателей всю полноту власти, передоверить ее исполнительным органам, обладающим реальными рычагами власти – системой институтов управления, органами контроля, финансовыми средствами.

Представительная власть, включая ее высшие органы, будучи по происхождению и полномочиям властью первичной, на деле является достаточно слабой, уступает по оснащенности реальными властными рычагами конкурирующим ветвям и поэтому даже при нормальном течении политического процесса нуждается в защите.

Будучи базисными политико-правовыми органами, парламентские структуры испытывают на себе серьезный прессинг со стороны органов исполнительной и судебной власти. Ибо те, заинтересованные в расширении своих полномочий и прерогатив, стремятся де-факто расширить сферы своего влияния, чтобы потом, добившись формирования новой политической реальности, ставить вопрос об ее легитимизации, закреплении в корпусе законодательства.

Федеральное собрание – парламент Российской Федерации (ст. 94 Конституции) – является представительным и законодательным органом. Федеральное собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации; по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе.

В Конституции, памятуя прежний опыт деятельности Съезда народных депутатов, заложен механизм взаимного контроля законодательной власти (парламента) и Президента. Так, ст. 107 Конституции РФ предусмотрела право отлагательного вето президента на закон, принятый парламентом. Совет Федерации, Государственная Дума могут при повторном голосовании преодолеть это вето, если квалифицированным большинством подтвердят принятие закона (ч. 3, ст. 107; ч. 2, ст. 108 Конституции). В свою очередь, на основании ст. 125 Конституции РФ Конституционный суд вправе признать любой федеральный закон, нормативный акт Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ не соответствующим Конституции.

Законодательной власти Российской Федерации не предоставлено право увольнения в отставку кого-либо из федеральных министров, должностных лиц исполнительной или судебной власти. Но Конституция предусмотрела, что Совет Федерации имеет право назначить на должность судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, назначать и освобождать от должности Генерального прокурора России. Ст. 103 наделила Государственную Думу правом решать вопросы назначения Председателя Правительства, назначения и освобождения от должности Председателя Центрального Банка России.

Парламентский же контроль за деятельностью исполнительной власти состоит в следующем: обладая исключительным правом издания и изменения законов, он определяет рамки, в которых действуют исполнительная и судебная ветви власти. Сильнейшими средствами является также утверждение бюджета, контроль за выделением бюджетных средств; право запроса любой информации от любого должностного лица, право создавать комиссии по расследованию деятельности чиновников, проводить парламентские слушания; наконец – право обращаться в Конституционный суд с просьбой рассмотреть решения исполнительной власти на предмет их соответствия Конституции. На федеральном уровне и в регионах создаются службы Парламентского уполномоченного по правам человека, куда смогут обращаться граждане в случае нарушения государственными органами и должностными лицами их прав. Наконец, парламент дает согласие на назначение отдельных членов п равительства.

Парламент должен быть авторитетным, работоспособным органом, имеющим рычаги воздействия на ситуацию в обществе, выступающим как автономная государственная и политическая структура. Возможно, ослабленное положение парламента и сильная зависимость исполнительной власти от главы государства на данном этапе исторического развития России закономерны, но в будущем это может привести к негативным последствиям 75 .

Противоречия и конфликты между законодательной и исполнительной ветвями власти – вещь в демократическом обществе неизбежная. Но когда взаимное недоверие превращается в доминанту в отношениях между парламентом и правительством, а блокирование инициативы друг друга – в основную цель деятельности, нормальное управление обществом становится невозможным. Противостояние законодательной и исполнительной властей не так опасно, когда имеется полноценная третья власть – судебная.
3.1.9 Эволюция формы правления

в современной России
Становление суверенной российской государственности происходит с огромными трудностями, сопровождается острой борьбой политических сил, периодическим и все более глубоким конституционным кризисом, которые грозят разрушить государственность вообще и чреваты возвращением к репрессивному режиму. "С 1989 г. мы пережили период упоения идеалами правового государства и демократии. Это была вторая "либеральная весна" в истории России XX века" 76 . Нечто подобное страна испытала в феврале 1917 г.

Весь длительный период, вплоть до августа 1991 г., политическая ситуация в России характеризовалась ожесточенной борьбой между центральной и российской властью за влияние на государственный аппарат.

Проблема эволюции российской государственности непосредственно связана с изучением не только сложившейся на рассматриваемый момент политико-экономической ситуации в стране, но должна быть осмыслена в историческом контексте взаимоотношений федеративного государства и его составных частей – 15 союзных республик.

Основной узел противоречий здесь, бесспорно, определялся отношениями, связанными с перераспределением власти и собственности между старой бюрократической элитой и новыми региональными политическими группами. "Исходный импульс дезинтеграции союзной государственности был дан Декларацией о государственном суверенитете России от 12.06.1990 г., с которого, собственно, и начинается новый этап ее исторического развития" 77 .

Политическая война, которую вели между собой оба государства, завершилась в конечном итоге распадом структур союзной государственности. Непосредственное влияние на такой исход событий оказало то обстоятельство, что в унифицированную, многоуровневую и централизованную систему организации государственной власти и управления были введены в республиках, по аналогии с союзной государственностью, институты президента.

Внедрение в советскую модель власти генетически несовместимого с ней института явилось другим по своим политико-правовым последствиям импульсом в развитии российской государственности, предопределившим, по существу, содержание ее последующих изменений и судьбу в целом. При этом необходимо иметь в виду, что в процессе разложения российской государственности обе ее составляющие – представительная (законодательная) и исполнительная (административная) ветви власти, образующие их институты – так изменили свои собственные позиции в ее формальной структуре и так преобразовали свои функции и полномочия, что это не могло не привести к общей дестабилизации политической ситуации в стране. Отсюда институциональный конфликт, завершившийся ликвидацией одной из сторон противостояния другой.

Если хронологически выстроить всю цепь событий, связанных со становлением и развитием институтов новой российской государственности, начиная с 1990 г., то можно с известной степенью полноты и достоверности наблюдаемых политических процессов и ситуаций обнаружить определенную логику в развитии конфликтов и смену их типов: от политического противостояния двух государств – союзного и республиканского (1990 – 1991 гг.) – и конфликтов между представительными и исполнительными институтами (1992 – 1993 гг.) к социальному конфликту между обществом и активно бюрократизирующимся государством, разрыву между объективной потребностью проведения структурных реформ и стремлением отдельных политических групп, институтов и должностных лиц зафиксировать достигнутый статус-кво и так стабилизировать ситуацию и регламентировать политический процесс, чтобы сохранить доминирующее положение внутри общественно-политической системы в целом безотносительно к провозглашенным целям и результатам реформ. "Основная проблема переходной фазы в трансформации административной политической системы состоит в том, чтобы сохранить функциональное назначение государственных институтов регулирования общественно-политических процессов и сделать их при этом самом непосредственно зависимыми от демократических институтов и граждан" 78 .

Политическая функция переходного периода в том и состоит, что в нем вырабатывается и оформляется такая система, при которой не граждане приспосабливаются к намерениям чиновников от политики, а политики, если они хотят сохранить себя в качестве таковых, соотносят свои программные заявления и конкретные действия с изъявлением воли граждан.

В российском политическом процессе в самом общем виде можно выделить три четко различимые по своему содержанию и механизму фазы политической борьбы за государственную власть, сопровождаемые широкой общественной дискуссией о формах государственного устройства и правления и политической конкуренции разнообразных конституционных проектов.

Хронологически первая фаза охватила июнь 1990 г. – ноябрь 1991 г. и может быть охарактеризована как заимствованное развитие. Его содержание ограничено воспроизводством и дублированием на республиканском уровне структур союзного государства: двухуровневой системы законодательной власти, представленной институтами Съезда народных депутатов и двухпалатного Верховного Совета, и двухуровневой модели исполнительной власти, оформленной в рамках президентской и собственно правительственной подсистем государственного управления. На данном этапе развития российской государственности не наблюдалось явного дуализма в позиции двух ведущих государственных институтов – президента и парламента. И хотя институт президента был вписан в советскую модель организации государственной власти формально, без изменения исходных политико-правовых и институциональных оснований ее жизнедеятельности, сохранения равновесия в политической системе обеспечивалось негативной задачей выживания в условиях противостояния союзным структурам.

В известном смысле система республиканской государственной власти может быть определена как модель сосуществования в одном политико-правовом пространстве двух разнотипных институтов, чьи отношения были построены на принципе механической дополнительности.

В такой модели взаимодействия достаточно органичным выглядел и процесс одностороннего перераспределения власти, осуществленный решением Съезда народных депутатов в ноябре 1991 г., в пользу ее президентской составляющей.

В целом политические итоги первой фазы развития российской государственности были весьма обнадеживающими. Были заложены исходные компоненты системы политической демократии:

выборные органы гражданского представительства на федеральном и местном уровнях;
в законодательной сфере начал работать двухпалатный парламент;
введен институт главы исполнительной власти, ответственный перед представительной за проводимый правительственной администрацией курс экономических реформ; независимый Конституционный суд;
начали складываться элементы партийно-политической структуры организации государственной власти в лице парламентских фракций.

Вторая переходная фаза в развитии российской государственности охватила период с декабря 1991 г. по декабрь 1992 г. Симптомы конфликтного взаимодействия законодательной и исполнительной власти фактически обнаружили себя сразу после первых шагов политики либерализации экономики, затронувшей базовые условия существования основных социальных групп.

Первые признаки пересечения компетенции и притязаний на руководство политикой развития в отношении двух институтов продемонстрировали себя на VI съезде народных депутатов России в апреле 1992 г. в связи с обсуждением положений проекта Конституции страны.

За пока еще не концептуальной дискуссией о предпочтительных для России моделях управления – президентской или парламентской республики – скрывались и отрабатывались разнообразные методы борьбы за доминирование в вопросах строительства новой российской государственности. "За фасадом реформы в духе концепции разделения властей развернулась борьба между разными властными структурами и политическими группировками за безраздельное господство в политической жизни" 79 .

По мере фактического выхода института президента за рамки советской модели государственного управления и превращения его в самостоятельную и самодостаточную структуру, системная несовместимость и конфликтогенность традиционного и нового подходов к организации государственной власти становились все более очевидными. Функции и полномочия одного института открыто дублировали функции и полномочия другого.

Латентная и неконтролируемая общественно-политическими и представительными институтами фаза конструирования параллельно системы государственного управления завершилась к концу 1992 г.

Жизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституциональное развитие. 1990-е годы для России стали этапом конституциональных реформ.

В связи с подготовкой новой Конституции России отчетливо высветились многие актуальные проблемы теории и практики современного конституционального права, в частности вопрос о форме правления в его различных вариантах. Суть многочисленных споров по этому вопросу сводится к дилемме: президентская или парламентарная республика должна быть утверждена в нашей стране. Конфронтация сторонников этих двух концепций обусловлена жесткой оценкой той или иной формы, игнорированием новых тенденций мирового конституционного развития. Сторонники жесткой альтернативы не учитывали, что в современных условиях градации, сложившиеся еще в XIX веке, изменяются, происходит взаимопроникновение элементов различных форм правления, возникают смешанные, "гибридные" формы. Данные процессы отражают новые тенденции современного политического развития, чаще всего вызванные необходимостью повысить уровень управляемости государства, придать бóльшую самостоятельность и стабильность органам исполнительной власти 80 .

Сложная обстановка перехода к рыночной экономике и острая социальная напряженность обусловили тот факт, что в Российской Федерации в качестве формы правления установлена президентская республика, но обладающая по сравнению с традиционными президентскими республиками рядом особенностей.

Во-первых, наряду с признаками президентской республики (это в частности контроль Президента за деятельностью Правительства) данная форма имеет (правда, незначительные) элементы парламентарной республики, состоящие в том, что Госдума может выразить недоверие Правительству (хотя решать его судьбу и в этом случае будет Президент).

Во-вторых, налицо дисбаланс между законодательной и президентской властью, существенный перевес последней, что в какой-то мере нарушает необходимое равновесие и устойчивость государственной власти в целом.

Форма правления, появившаяся в Конституции РФ 1993 г. – это модель электоральной, "супер-президентской" республики. По ней, президент – глава государства и высшее должностное лицо. Он испрашивает согласие только одной из палат Парламента на назначение высших должностных лиц. Министры назначаются непосредственно. С принятием новой Конституции государственное строительство в России не завершено.

Конституционные законы полезны лишь постольку, поскольку они соответствуют реальной готовности общества воспринять их. Эффективно не то решение, которое выглядит демократично, а то, которое будет работать в конкретных исторических условиях современной России.

Российская политическая система несказанно далека еще от нормальных демократических стандартов: разделения властей, многопартийности, приоритета прав и свобод личности, господства права во всех областях жизни общества.

Принцип разделения властей только провозглашен. На деле же государственные структуры борются за полноту и единство власти, разумеется, своей собственной.

Весьма своеобразно идет пока восприятие принципа разделения властей в России. Все готовы признать отдельное существование каждой из трех властей, но никак не их равенство, самостоятельность и независимость. В истории России не было никакого опыта разделения властей; здесь еще живучи традиции самодержавия и единовластия.

Для того чтобы реализация принципа разделения властей не превратилась в поклонение идолу или абстрактное теоретизирование, необходимы такие конкретные формы его претворения в жизнь, которые учитывали российскую специфику, но при этом не выхолащивали сам принцип. Прежде всего, нужно оставить мысль о полном копировании того или иного иностранного, пусть даже самого цивилизованного образца.

Несмотря на существование Конституции, в России продолжает дискутироваться вопрос о природе и проблемах российского президентства. Проблемы российского президентства связывают чаще всего с избыточностью конституционных полномочий президента, с неправильной моделью разделения властей ("взял слишком много власти").

Будущее обнаруживает себя в реальной политической практике. Является ли она движением к новому конституционно-демократическому и социокультурному порядку или завершением эпохи политического романтизма и возвращением к исторически привычным формам административно-бюрократического сосуществования власти и населения – это проблема, решение которой зависит не только от намерений политиков, но и от действий граждан.

Наконец, еще одна важная, но для России всего лишь потенциальная функция парламентаризма – идеологическая. Российский парламент, выступая в качестве оплота и олицетворения демократии, на своем примере может демонстрировать гражданам преимущества существующего строя.

Кроме этого, идеологическая работа с населением производится в каждом конкретном случае, когда нужно заручиться его поддержкой для выполнения той или иной задачи. Этим целям служат публикации российского парламентского органа, пропагандистские выступления и поездки законодателей по стране и за рубежом, манипулирование общественным мнением через средства массовой информации , работа с избирателями, участие в различных юбилеях и праздниках, пропагандирование государственной символики и т. д.

Все рассмотренные функции в своей совокупности позволяют российскому парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой – претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации российского общества. Как видим, логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, позволяющий соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимулы для дальнейшего совершенствования общества. Причем, чем более совершенна организация российского парламентаризма, тем больше возможностей Российская Федерация имеет для социального и духовного прогресса.

В этой связи, представляется необходимым свести к минимуму список функциональных обязанностей парламентского органа: оставив в качестве формализованных в законе законодательную, представительную, контрольную и легитимизационные функции парламента, для чего необходимо внести определенные изменения в статьи 102 и 103 Конституции РФ, исключив из ст. 102 пп. «г» ч. 1, а из ст. 103 – пп. «е» ч. 1.

Таким образом, отметим, что в Российской Федерации в настоящее время парламентаризм одновременно выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления , как важнейший институт в триаде разделения властей, и как важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.

Основные выводы. Сказанное выше позволяет сделать ряд выводов относительно сущностных и функциональных аспектов парламентаризма.

1. К основным аспектам существования российского парламентаризма следует отнести следующие:

Парламентаризм как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей.

Парламентаризм как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства (фактически это понятие используется к определенному виду исполнительной власти. Эта ситуация характерна для парламентской республики).

Парламентаризм как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.

2. Помимо природы парламентаризма, обуславливающей данное явление как определенный способ организации власти, и, одновременно, способ реализации народного суверенитета, к категориям, исследование которых позволяет определить наиболее значимые черты данного явления, необходимо отнести:

Положение парламента в системе государственных органов.

Функциональную характеристику парламентского органа.

Указанные исследования должны быть объединены в понятии парламентаризма как определенной совокупности определяющих его характеристик.

3. Парламентаризм – сложное социально-политическое и государственно-правовое явление общества, являющийся особой системой управления государством, структурно и функционально основанный на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.

4. Современный российский парламентаризм в настоящее время играет значительную роль в системе управления российским государством, поскольку он формирует и поддерживает определенные взаимосвязи и взимозависимости между государств енными органами власти и, одновременно, является способом участия широких масс населения Российской Федерации в процессе управления государством.

5. Выборное представительство, положенное в основу современного российского парламентаризма, на сегодняшний день является оптимальным, поскольку дает реальную возможность отражаться на составе государственных учреждений всем изменениям общественных интересов и настроений общества.

6. Главной задачей российского парламентаризма является обеспечение подлинного народовластия в государстве. Главным предназначением парламентского органа в современном обществе следует признать: подчинение представительства жизненным интересам общества, а также отражение в своей деятельности интересов народа и воплощение их в принимаемых законах.

Вопросы для обсуждения на семинаре.

1. Сформулируйте определение парламентаризму, которое на Ваш взгляд наилучшим образом раскрывает его сущность?

2. В чём принципиальное отличие парламента от других органов государства выражающих его суверенитет?

3. Как соотносятся между собой представительная и законодательная функции парламента?

4. Какая из перечисленных выше функций парламента является, на Ваш взгляд, наиболее важной?

5. В чём специфика функций современного российского парламента?

Часть II. Парламентаризм как основа конституционного строя

Тема 4. Парламентаризм и принцип разделения властей

Общая характеристика принципа разделения властей как основы конституционного строя. Система сдержек и противовесов .

Принцип разделения властей в конституционном праве РФ.

Соотношение принципов разделения властей и парламентаризма.

Различные варианты реализации принципа разделения властей в зависимости от формы государственного правления.

Реализация принципа разделения властей в современной России.

Принцип разделения властей и правотворческая функция парламента. Правотворческая функция парламента и вето Президента. Правотворческая функция парламента и указы президента. Правотворческая функция парламента и исполнительная власть. Правотворческая функция парламента и судебная власть.

Принцип разделения властей и контрольная функция парламента. Контроль парламента за президентом. Контроль парламента за правительством.

Основные выводы.

4.1 Общая характеристика принципа разделения властей как основы конституционного строя. Система сдержек и противовесов . В ст. 1 Конституции РФ Россия провозглашена демократическим правовым государством. Тем самым Конституция РФ определяет цель развития российской государственности. Одним из неотъемлемых признаков (атрибутов) правового государства является разделение властей. В соответствии с Конституцией РФ разделение властей является одной из основ конституционного строя России (ст. 10)

Исторически идея разделения властей зародилась еще в трудах античных философов, в частности Аристотеля. В Новое Время она получила бурное развитие, обрела черты особого учения, теории. Это было связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма, и потребности в идеологическом обосновании требований ограничения королевской власти. К формированию теории разделения властей имеют отношения множество мыслителей того периода, но обычно её основателем называют Ш.-Л. Монтескье, который наиболее последовательно изложил эту концепции в своих трудах, в том числе в своей фундаментальной работе «О духе законов» (1748 г.).

После того как учение о разделение властей было воплощено в законодательстве ряда государств, оно приобрело статус конституционного принципа демократического государства, определяющего основные начала построения системы органов власти.

Учение строиться на выделении трех видов власти (законодательной, исполнительной и судебной) и требовании об их распределении между различными государственными органами. Разделения властей предполагает специализацию государственных органов по видам государственной деятельности, по их функциональному признаку. Основная функция законодательных органов власти – принятие законов как высших по юридической силе нормативно-правовых актов. Органы исполнительной власти организуют практическое выполнение законов и иных правовых актов : они осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность, которая носит подзаконный характер. Органы судебной власти осуществляют правосудие, независимо от чьей бы то ни было воли и подчиняясь только законам.

Основанная цель разделения властей – избежать злоупотребления властью . Чтобы пресечь такую возможность, «необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». Благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. «Казалось бы – писал Ш.-Л. Монтескье, – эти три власти должны прийти в состояние покоя и бездействия. Но так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут вынуждены действовать согласовано». Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный организм.

Организационно-правовое выражение принципа разделение властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Система сдержек и противовесов, устанавливаемая в Конституции РФ и законах, представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной власти: законодательной, исполнительной, судебной, – благодаря которым создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций, обеспечиваются свобода в обществе, защита прав и свобод человека и гражданина.

Применительно к законодательной власти элементами такой системы выступает четкая процедура законодательного процесса (право законодательной инициативы , порядок обсуждения законопроекта, принятия закона и его опубликования), право вето главы государства, временные рамки действия депутатского мандата и др. В отношении исполнительной власти в качестве ограничительных мер выступают принцип подзаконности правотворческой деятельности, институт импичмента президента и вотума недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур и др. Для судебной власти тоже есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся, например, в презумпции невиновности, принципе гласности и состязательности, институте отвода судьи.

Свое законодательное воплощение теория разделения властей нашла сначала в Конституции США 1787 года и Французской декларации прав человека и гражданина от 01.01.01 года. На протяжении XIX-XX вв. разделение властей завоевало все более широкие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип цивилизации и демократии.

4.2 Принцип разделения властей в конституционном праве РФ. Для российского конституционализма принцип разделения властей достаточно нов. В советский период развития российского государства этот принцип отвергался как неприемлемый для социалистического государства, декларировавшего полновластие Советов народных депутатов, которое в то же время носило формальный характер, ибо фактически власть находилась у партийно-административных органов. Впервые принцип разделения властей в России был провозглашен в принятой 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, признавшей, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства. Затем он был введен в Конституцию РСФСР 1977 г., ст. 1 которой провозгласила разделение властей в качестве незыблемых основ конституционного строя России.

Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституция РФ также отнесла принцип разделение властей к основам конституционного строя. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

4.3 Соотношение принципов разделения властей и парламентаризма. Теория разделения властей исходит из принципа равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем, еще со времен её основателей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному его осуществлять – парламенту. Именно парламент – это орган, который выражает волю носителя суверенитета – народа. Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма.

Понятие «парламентаризм» в литературе трактуется как верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним, либо как существенная роль парламента, т. е. нормальное его функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также и контрольными полномочиями. Таким образом, степень развития парламентаризма определяется, прежде всего, степенью самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и возможности осуществлять контроль за исполнительной властью.

Термин «парламент» – родовое название высшего представительного и законодательного органа в демократических государствах. Официальные наименования, применяемые для обозначения высших органов законодательной власти, чрезвычайно разнообразны: «парламент» (Франция), конгресс (США), Сейм (Латвия), Сторинг (Норвегия) и др. В России, согласно формуле ст. 94 Конституции РФ 1993 г., используется «двойное» название: «Федеральное Собрание – Парламент России».

Разделение властей и парламентаризм взаимосвязанные и взаимозависимые государственно-правовые явления. При этом характер и степень развития парламентаризма в государстве напрямую зависит от того, как фактически реализован принцип разделения властей. Это в свою очередь обуславливается множеством факторов, наиболее важный из которых – форма правления государства. Категория формы правления государства показывает особенности организации верховной государственной власти, порядка образования и структуру высших государственных органов, а также характер их взаимоотношений друг с другом и населением.

4.4 Различные варианты реализации принципа разделения властей в зависимости от формы государственного правления. На основании формы правления выделяют следующие механизмы разделения властей:

1) разделение властей, характерное для президентских республик («жесткое» разделение властей);

2) разделение властей, характерное для парламентских монархий и республик («мягкое» разделение властей);

3) «смешанные» варианты разделения властей.

Принцип разделения властей получил наиболее последовательное воплощение (отсюда термин «жесткое») в условиях такой формы правления, как президентская республика. Президентская республика получила широкое распространение в странах Центральной и Южной Америки , Азии и Африки. Современные президентские республики представляют собой достаточно неоднородную группу стран, внутри которой можно выделить несколько вариантов реализации конституционного принципа разделения властей, отличающихся друг от друга полномочиями президента, характером его взаимоотношений с представительным органом, особенностями партийной системы и политического режима и др.

Президентские республики характеризуются значительной ролью президента в системе государственных органов. Президент является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается независимо от парламента либо прямым голосованием избирателей, либо коллегией выборщиков. Президент сам формирует правительство, которое ответственно перед ним, но не перед парламентом. Члены правительства обычно назначаются из состава партии, победившей на президентских выборах, в результате чего возможно несовпадение партийного состава правительства и парламентского большинства (так называемое «раздельное властвование»).

Отличительной чертой президентской республики является жесткое разделение законодательной и исполнительной ветвей власти. Парламент не может вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе распустить парламент. Парламент может ограничивать действия президента с помощью законов и через утверждение бюджета. Президент обычно обладает правом отлагательного вето на решения парламента.

Классическим примером президентской республики являются США. Особенности закрепления компетенции высших органов государства в Конституции США отражают стремление её авторов не допустить как всевластия законодательного органа, так и единоличной тирании Президента.

В ряде государств президентские республики вследствие чрезмерной концентрации власти в руках президента трансформировались в суперпрезидентские (некоторые страны Латинской Америки). В таких государствах имеет место перекос системы сдержек и противовесов, серьезное смещение центра власти в сторону исполнительной ветви.

В парламентарной монархии и парламентской республике реализован, по сути, одинаковый механизм разделения властей. Эта «мягкая», или «гибкая», модель, предполагающая тесное сотрудничество и взаимодействие властей при верховенстве одной из них – власти выборного парламента.

В таких государствах действует конституция, принятая демократическим путем. Законодательной властью обладает избираемый парламент (по крайней мере, избирается его нижняя палата). Юридически главой государства является монарх (в монархии) либо президент (в республике). Однако его роль в управлении страной минимальна. Так, Конституция Японии 1946 г. прямо исключает из компетенции монарха полномочия, связанные с осуществлением государственной власти.

В парламентарной республике президент по конституции нередко наделяется широкими полномочиями, но осуществлять их может лишь по предложению («совету») правительства. Для минимизации роли главы государства в парламентской республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от народа (граждан-избирателей) и не мог противопоставлять себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственно гражданами.

Исполнительная власть в таких государствах осуществляется правительством. По конституции оно обычно назначается главой государства, но такое назначение, как правило, – чисто формальный акт. На деле правительство формируется лидером партии большинства в парламенте, которого глава государства назначает премьер-министром. Назначить другого премьер-министра он не может, т. к. другой состав кабинета не будет в состоянии получить вотума доверия (утверждения) в парламенте при представлении парламенту правительственной программы. Лишь в тех случаях, когда в парламенте нет большинства какой-либо партии и политические партии не договорились о создании коалиционного правительства, монарх или президент может играть более самостоятельную роль в подборе кандидатуры премьер-министра.

Правительство в парламентарной монархии и парламентской республике ответственно только перед парламентом. Коллективная и (или) индивидуальная ответственность министров перед парламентом – основной принцип политической системы парламентских государств. Так, в соответствии с Конституцией Итальянской Республики «министры коллегиально ответственны за действия Совета министров и индивидуально – за действия своих ведомств ». Правительство в парламентарных государствах остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой парламентского большинства. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинством голосов), обязывает правительство уйти в отставку. Наличие права вынесения вотума недоверия парламентом, как правило, сбалансировано возможностью правительства «просить» главу государству прибегнуть к досрочному роспуску парламента. При этом такая просьба согласно устоявшейся практике имеет обязательное для монарха либо президента значение.

Правительство наделено самыми широкими полномочиями, в том числе правом издания нормативных актов по различным вопросам общественной жизни. В свою очередь парламент располагает обширными контрольными полномочиями. Так, в Великобритании помимо стандартных полномочий по контролю за исполнением бюджета , существуют такие средства контроля, как вопросы министрам с дополнительными замечаниями, ежедневные получасовые дебаты, дебаты при роспуске на каникулы, выдвижение предложений отдельных депутатов, дни обсуждения финансовых вопросов, поправки к тронной речи, вопросы по заявлениям министров и т. д.

Усложнение общественной жизни и необходимость оперативного управления общественным развитием объясняют появление во второй половине XX века такого конституционно-правового феномена, как смешанная республика, которая занимает промежуточное положение между президентской республикой и парламентской и своеобразно соединяет в себе признаки обеих форм правления (Франция, Финляндия, Исландия, Ирландия, Португалия, Польша).

Для того, чтобы соединить позитивные элементы парламентарной (учет в политике государства соотношения политических сил в парламенте, а значит и общественного мнения) и президентской республики (стабильность правительства, единство исполнительной власти) и устранить негативные (частая смена правительства – в парламентской и высокий риск авторитарного режима – в президентской республике) предусматривается ряд дополнительных конституционных механизмов. Во-первых, в парламентарной республике вводиться ограничение вотума недоверия, а в президентской – создаются ограниченные формы вотума недоверия. Так, в Германии в качестве такого ограничивающего средства предусмотрен «конструктивный вотум недоверия»: недоверие канцлер считается принятым, если при внесении резолюции о недоверии указан его преемник. То есть, вотум недоверия выноситься с одновременным назначением нового канцлера, что исключает «бесправительственность» страны. При этом до формирования нового правительства, правительство, отправленное в отставку продолжает исполнять свои обязанности.

Смешение форм республик связано также с установлением в президентской республике ответственности перед парламентом отдельных министров. Кроме того, в некоторых президентских республиках создается особая должность административного премьер-министра. Причем, фактическим руководителем исполнительной власти остается президент. Именно он определяет политику правительства, а премьер-министр ведает только оперативной его деятельностью. Создание такой должности позволило установить ответственность всего правительства перед парламентом, оставляя в неприкосновенности фактического его руководителя – президента.

Таковы, основные механизмы разделения властей в зависимости от выбранной в государстве формы правления.

4.5 Реализация принципа разделения властей в современной России. По какой же схеме реализован принцип разделения властей в России?

Как уже отмечалось, в соответствии с Конституцией РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что на федеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.

По логике разработчиков Конституции РФ исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ (ст. 110 Конституции РФ), законодательным органом является Федеральное Собрание – парламент России (ст. 94 Конституции РФ), а правосудие относиться к исключительной компетенции судов (ст. 118 Конституции РФ).

Кроме того, в перечень федеральных органов, осуществляющих государственную власть в России, включен (наряду с органами законодательной, исполнительной и судебной власти) Президент РФ. По мысли авторов Конституции России выборный Президент РФ занимает особое место в системе разделения властей. Он является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Если в соответствии с Конституцией РСФСР Президент РФ являлся высшим должностным лицом Российской Федерации и главой исполнительной власти в России, то по действующей Конституции РФ предполагается, что Президент РФ не относится ни к одной из ветвей государственной власти, однако тесно взаимодействует с ними, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государства. Тем самым, Президент РФ вынесен за рамки классического разделения властей. Это дало основание говорить, о выделении четвертой, президентской ветви власти.

Надо сказать, что во многих государствах «триадное» деление государственной власти подверглось модификации. Так, конституционная доктрина отдельных стран Латинской Америки исходит из четырех властей: дополнительно названа избирательная власть. Иногда фигурирует и большее количество «властей». Шесть властей были перечислены во второй Конституции Алжира 1976 г.: политическая, законодательная, исполнительная, судебная, контрольная и учредительная. В отечественной юридической литературе также некоторыми поддерживается выделение «неклассических» видов власти. Так, зачастую упоминают об особой контрольной власти, указывая на то, что органы контрольной власти не устанавливают общих правил поведения, не занимаются организаторской работой, не рассматривают конкретных уголовных или гражданских дел. Они занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений. В качестве органа контрольной власти представляется в основном прокуратура.

Однако стоит согласиться, с мнением о том, что выделение иных ветвей власти – это искусственная градация, несущая в себе некоторые элементы публицистики и представляющая смешение разнопорядковых понятий.

Наряду с этим, положение Президента РФ по Конституции РФ, дает основание говорить о нетрадиционности российской системы разделения властей. И эту нетрадиционность обуславливает, прежде всего, нетипичность выбранной формы правления. Статья 1 Конституции РФ провозглашает Россию республикой. В месте с тем, определить, какой вид республики предполагает Конституция РФ не так просто. Форма правления российского государства не укладывается ни в классическую парламентскую (ввиду отсутствия правила назначения премьер-министра и членов правительства из числа членов парламента и отсутствия принципа подотчетности правительства парламенту), ни в президентскую республику (вследствие того, что президент по конституционным нормам главой правительства не является).

Как было показано выше, главные отличительные черты форм парламентарной и президентской форм правления – это способ формирования правительства и характер его ответственности.

В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ формируется Президентом РФ. Президент РФ утверждает и структуру федеральных органов исполнительной власти. Наряду с этим, в вопросе формирования органа исполнительной власти Конституция РФ предполагает также и элемент парламентаризма – назначение Президентом РФ Председателя Правительства РФ возможно только с согласия нижней палаты российского парламента – Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ).

Ответственность Правительство в России несет, прежде всего, перед Президентом РФ. Президент РФ может в любое время принять решение об отставке Правительства РФ, принимает или отклоняет прошение Правительства РФ об отставке, назначает и освобождает от должности своими указами федеральных министров и заместителей Председателя Правительства РФ, контролирует соответствие постановлений и распоряжений Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ и в случае из противоречия может отменить их (статьи 114, 115, 117 Конституции РФ).

Наряду с этим, Конституция РФ также ввела и элемент, свойственный парламентарным государствам – вотум недоверия: в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ.

Многие видят в российской форме правления аналог полупрезидентской Французской Республики. Однако, как кажется, это сходство только по формальным организационным признакам. Более детальное рассмотрение системы власти в России и Франции наглядно демонстрирует ошибочность вывода об аналогии. Во-первых, Президент во Франции не поставлен над исполнительной власти, он органически вписан в нее. Некоторые положения Конституции Французской Республики прямо указывают на его существенную роль в руководстве правительством. Так, в соответствии со ст. 9 Конституции Французской Республики Президент Республики председательствует в Совете министров. При этом указывается, что Премьер-министр может лишь в исключительных случаях замещать Президента в качестве председателя на заседаниях Совета Министров.

Во-вторых, во Франции наряду с «сильным» президентом сосуществует «сильный» премьер-министр и «сильное» правительство. «Правительство определяет и проводит политику нации», – гласит Конституция Французской Республики. В соответствии же с Конституцией РФ основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент РФ. Причем именно это полномочие во многом определяет огромное влияние Президента РФ не только на исполнительную, но и на законодательную и судебную власть.

В-третьих, роль парламента во Франции значительно выше, нежели чем в России. Это доказывает практика «раздельного властвования», когда должности президента и премьер-министра занимали представители, конкурирующих политических сил. Так, например, Президент Ф. Миттеран смирился в 1986 и 1993 гг. с результатами парламентских выборов, на которых его политические оппоненты одержали победу, назначив соответственно Ж. Ширака в 1986 г. и Э. Баладюра в 1993 г. во главе Правительства. И это, несмотря на то, что формально для назначения премьер-министра по Конституции Франции не обязательно согласие представительного органа. В России же все наоборот – формальностью является согласие парламента с предложенной Президентом РФ кандидатурой премьера. Конечно, здесь можно вспомнить случай, когда в 1998 г. парламент дважды не согласился с предложением Президента РФ вернуть на пост Председателя Правительства РФ, заставив его в итоге предложить кандидатуру, обладающего в то время серьезным авторитетом среди парламентариев и в обществе. Однако это было время глубокого политического кризиса, являющегося следствием острой финансово-экономической дестабилизации в августе 1998 г. и рискующего перерасти в политический переворот. В обычной же политической обстановке российский парламент реально не может влиять на ситуацию с выбором Председателя Правительства РФ.

Таким образом, учитывая огромную роль Президента РФ, фактическую и юридическую подчиненность Председателя Правительства РФ и министров Президенту РФ и полную ответственность Правительства РФ перед ним, а также незначительную роль парламента в решении вопросов формирования исполнительной власти и контроля за её деятельностью, стоит признать Россию – суперпрезидентской республикой. При этом Президент в РФ явно тяготеет к власти исполнительной, а наделение его целым рядом не свойственных исполнительной власти полномочий никак не говорит о возникновении нового вида власти – президентской. Это скорее простое искажение теории разделения властей, приводящее к занижению в общественно-политической жизни роли иных высших органов государственной власти, в том числе и парламента.

4.6 Принцип разделения властей и правотворческая функция парламента. Прежде всего, парламент в российской системе разделения властей является законодательным органом. В этой связи, выяснить его роль и взаимоотношения с другими ветвями власти в законотворчестве представляется наиболее важным.

В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой. Таким образом, в строгом смысле законотворческим органом в России является не весь парламент в целом, а только его нижняя палата. Вместе с тем, за Советом Федерации Конституция РФ закрепляет полномочия контроля за исходящим от Государственной Думой законодательством: принятые нижней палатой законы передаются в Совет Федерации в целях их одобрения. Одобрение может осуществляться двумя способами: голосованием за закон более половиной членов верхней палаты либо фактом его оставления без рассмотрения в течение 14 дней. Однако, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ законы по целому ряду важных вопросов подлежат обязательному рассмотрению. При этом отклоненный Советом Федерации закон может быть принят повторно Государственной Думой только квалифицированным большинством в две трети. Таким образом, учитывая, что полномочия верхней палаты достаточно значимы для законотворческой деятельности утверждение о том, что законодательная власть принадлежит парламенту в целом, а не какой-либо его палате не подлежит сомнению и пересмотру, а российский парламент стоит рассматривать именно как единое целое.

Глава3. История развития Российского парламентария и принцип разделения властей. Возникновение теории разделения властей

Часть II. Парламентаризм как основа конституционного строя

Тема 4. Парламентаризм и принцип разделения властей

Шаблоны писем Санта Клаусу (цветные и раскраски) Письмо санта клаусу на английском языке шаблон

Говядина с тыквой и белыми грибами, тушенная в пиве Рецепт говядины с тыквой

Иллюстрированный журнал Владимира Дергачёва «Ландшафты жизни

Категории

Последние статьи

О чем рассказ смерть чиновника чехов

Простые и вкусные салаты из грибов: рецепты с фото

Карамельный попкорн в домашних условиях Попкорн сладкий в домашних условиях

Категория вида глагола Как определить вид глагола совершенный или

Экологическая катастрофа

Программы расчета биоритмов

«Золотое правило» накопления Э

«Алиса в стране чудес» анализ произведения Энциклопедия употребления «веществ»

Подаем документы в вузы вовремя и правильно

Реклама

Глава3. История развития Российского парламентария и принцип разделения властей. Возникновение теории разделения властей

Часть II. Парламентаризм как основа конституционного строя

Тема 4. Парламентаризм и принцип разделения властей

Возможно вам будет интересно:

Категории

Последние статьи

Реклама