Внебюджетные фонды. Виды, особенности и правовое регулирование внебюджетных фондов. Государственные бюджетные фонды

Внебюджетные фонды — это самостоятельные финансово-кредитные учреждения и организации, в большинстве своем наделенные статусом .

Государственные внебюджетные фонды — целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за пределами государственного бюджета за счет обязательных платежей и отчислений юридических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение и страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Внебюджетные целевые фонды независимы в правовом и экономическом отношении от . Денежные средства внебюджетных фондов не включаются в общую сумму доходов и расходов государства. Вместе с тем средства внебюджетных фондов принадлежат государству, которое и осуществляет общую регламентацию их деятельности (рис. 35).

Все внебюджетные фонды функционируют автономно от бюджета.

Необходимость возникновения внебюджетных фондов была вызвана рядом общеэкономических и финансово-организационных причин. Основная экономическая причина — необходимость расширить источники финансирования государством социально-экономических нужд. Другими словами, внебюджетные фонды призваны охватить существенно важные направления общеэкономического развития страны, ее социальной сферы.

Органы определяют целевое назначение фонда и направление использования средств из фонда.

По функциональному назначению внебюджетные фонды делятся на общегосударственные , т. е. образованные для решения важных общеэкономических проблем, имеющих программный характер (дорожное строительство и дорожное хозяйство; борьба с преступностью; экология; развитие таможенной системы; воспроизводство минерально-сырьевой базы и т. п.) и целевые , которые создаются для финансирования социальных нужд, образования, науки, медицины, снижения безработицы.

Средства всех внебюджетных фондов находятся на специальных счетах. Все внебюджетные фонды подразделяются на общегосударственные, федеральные и местные . Финансирование из фондов выполняется по строго целевому признаку. Причем, социальные потребности гораздо шире финансируются из внебюджетных фондов, чем из соответствующих целевых бюджетных фондов.

Несмотря на автономность финансирования всех внебюджетных фондов, очевидна их взаимосвязь и взаимозависимость с бюджетом. Во-первых, взносы во все внебюджетные фонды носят обязательный характер и объективно соотносятся и взаимодействуют с налоговой системой. Во-вторых, будучи обязательными к уплате, взносы во внебюджетные фонды включаются в себестоимость производимой продукции. В-третьих, законодательные изменения по увеличению социальных выплат неизбежно ведут к дополнительной нагрузке на бюджет, способствуют появлению бюджетного дефицита.

Государственные внебюджетные фонды - это фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Внебюджетные фонды подразделяются на фонды социального и экономического назначения (рис.2.2). Начиная с 1999 г. многие фоны, прежде всего экономического назначения, были консолидированы с бюджетными (федеральные и региональные внебюджетные фонды с федеральным и региональным бюджетом соответственно). Например, произошла ликвидация отраслевых внебюджетных фондов НИОКР.

Рис.2.2 Внебюджетные фонды РФ.

Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное Собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Фонды должны поддерживать специальными финансовыми ресурсами важнейшие отрасли и сферы народного хозяйства, а также оказывать социальную помощь гражданам РФ (за счет различно создаваемых социальных фондов). Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Они имеют, как правило, строго целевое назначение .

К доходам внебюджетных фондов относятся: специальные целевые налоги и сборы, установленные для соответствующего фонда; отчисления от прибыли предприятий, учреждений, организаций; средства бюджета; прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом; займы, полученные фондом у Центрального Банка РФ или коммерческих банков.

В Российской Федерации с 1992 г. начало действовать более двух десятков внебюджетных социальных и экономических фондов, в том числе Пенсионный фонд РФ (ПФР), Фонд социального страхования (ФСС), Государственный фонд занятости населения РФ (с 01.01.2001 упразднен), фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС), Фонд обязательной социальной поддержки населения экономические Федеральный и территориальные дорожные фонды, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ, фонды финансового регулирования и др.

Рассмотрим подробнее отдельные фонды социального назначения.

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) образован в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. как самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность по закону в целях государственного управления пенсионным обеспечением. Средства Пенсионного фонда формируются по Положению о Пенсионном фонде РФ за счет трех главных источников: страховых взносов работодателей, страховых взносов работающих и ассигнований из федерального бюджета. Часть средств поступает в результате капитализации (вложений в ценные бумаги) временно свободных средств и добровольных взносов юридических лиц. При отсутствии средств он может использовать кредиты банков. Страховые взносы - преобладающие доходы ПФР. Их плательщиками являются: работодатели российские и иностранные юридические лица; крестьянские (фермерские) хозяйства; общины малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования; предприниматели без образования юридического лица; граждане, занимающиеся частной практикой; работающие граждане, в том числе пенсионеры и инвалиды; религиозные объединения и находящиеся в их собственности предприятия, объединения, учреждения, созданные для осуществления их уставных целей.

Налогооблагаемой базой для расчета страховых взносов служит начисленная оплата труда по всем основаниям для работодателей, в том числе колхозов, совхозов, предприятий по производству сельскохозяйственной продукции, а также граждан, использующих труд наемных работников, в то время как для крестьянских хозяйств и граждан, занимающихся частной практикой, - доход. В состав начисленной оплаты труда включаются все виды вознаграждений в денежной и натуральной формах независимо от финансирования. Страховые взносы (тарифы) устанавливаются в зависимости от категории плательщиков (табл.2.1).

Таблица 2.1

Средства ПФР используются на выплаты государственных пенсий, пенсий военным, инвалидам, компенсации пенсионерам, пособий для детей в возрасте от 1,5 до 6 лет и другие цели, а также на пособия пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС.

В финансовой системе России создаются на основании Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 17.10.1991г, Бюджетного Кодекса РФ, а так же других нормативно-правовых актов, в том числе законов о бюджете Росийской Федерации на текущий год. При этом хотя внебюджетные фонды и находятся с собственности государства, но являются автономными от федерального и местных бюджетов.

Как мы уже отметили, внебюджетные фонды образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенны для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном Бюджетным кодексом России, а также иными законодательными актами, включая законы о бюджете Российской Федерации на соответствующий год. В зависимости от источников формирования, назначения и масштабов использования внебюджетные фонды подразделяются на фонды экономического и социального назначения.

Социально-экономическое значение внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды государства представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или местных органов власти и имеющих целевое назначение. Они являются важным звеном финансовой системы. Порядок их образования и использования регламентируется финансовым правом.

Для лиц, моложе 1967 года рождения и моложе страховая часть составляет 10%, а накопительная - 4%, 6% из ЕСН (26%) направляется в федеральный бюджет.

Соответственно с 1 января 2002 г. средства, направляемые работодателями на пенсионное обеспечение, распределены на три потока.

Фонд социального страхования РФ является вторым по значению социальным внебюджетным фондом. Создан 1 января 1991 года в соответствии с Постановлением Совета министров РФ от 25.12.90 № 600 «О совершенствовании управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование трудящихся в РСФСР» в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств, ныне действует в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. как самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение.

Фонд социального страхования, как и Пенсионный фонд, является автономным и строго целевым. Предназначен для финансирования выплат различных пособий по временной нетрудоспособности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, санаторно-курортного лечения, для оздоровления трудящихся и членов их семей, а также других целей.

Положение о ФСС утверждено Постановлением Правительства от 12 февраля 1994 г. К основным задачам Фонда, кроме обеспечения гарантированных государством пособий, относятся участие в разработке и рационализации государственных программ охраны здоровья работников и мер по совершенствованию социального страхования.

Фонд социального страхования образуется за счет:

Страховых взносов предприятий, учреждений и организаций, а также иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности;

Доходов от инвестирования части временно свободных средств Фонда;

Добровольных взносов граждан и юридических лиц;

Ассигнований из республиканского бюджета РФ на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим от радиации, а также другими целями.

Для юридических лиц установлен норматив отчислений в Фонд социального страхования в размере 3,2% по отношению к начисленной оплате труда. Работающие в этот фонд отчисления не производят.

Для обеспечения деятельности Фонда создан центральный аппарат, а в региональных и центральных отраслевых отделениях действуют аппараты органов Фонда.

Руководство деятельностью фонда осуществляется его председателем, который назначается Правительством РФ.

Фонд обязательного медицинского страхования РФ (ФОМС) образован в соответствии с законом «Об обязательном медицинском страховании граждан в РСФСР» от 28 июня 1991 г. № 499-1. Закон определяет правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения. Он направлен на усиление заинтересованности и ответственности как самого застрахованного, так и государства, предприятия, учреждения, организации в охране здоровья работников.

Фонд создается на республиканском и территориальном уровне. Через него средства направляются страховым компаниям, учредителями которых выступает местная администрация. Страховые компании могут работать только при наличии соответствующих лицензий на обязательное медицинское страхование. Страховые компании, отбирая дееспособные медицинские учреждения, оплачивают их услуги.

Средства Фонда используются на оплату медицинских услуг, предоставляемых гражданам, а также на медицинскую науку, медицинские программы и другие цели.

ФОМС формируется за счет страховых взносов и бюджетных ассигнований. Плательщиками выступают предприятия, организации, учреждения независимо от форм собственности и организационно-правовых форм деятельности, а также органы исполнительной власти, которые осуществляют платежи за неработающих граждан (детей, учащихся, студентов, пенсионеров и др.)

Тариф страховых взносов определяется верховной законодательной властью по представлению Правительства РФ. С 2005 года он составляет 2,8% по отношению к начисленной оплате труда по всем основаниям, причем в федеральный фонд - 0,8 %, в территориальные фонды - 2%. Контроль за своевременным и правильным поступлением страховых взносов возложен на Федеральную налоговую службу РФ. От уплаты страховых взносов освобождаются общественные организации инвалидов и находящиеся в их собственности предприятия, объединения, созданные для осуществления уставных целей.

Всем гражданам России по месту жительства или по месту работы вручается страховой полис. Этот полис означает, что лицо получает бесплатно «гарантированный объем медицинских услуг». В этот объем войдет как минимум «скорая помощь», лечение острых заболеваний, услуги по обслуживанию беременных и родам, помощь детям, пенсионерам, инвалидам.

Внебюджетные фонды создаются, как правило, в интересах определённых социальных групп общества. Путём государственных внебюджетных фондов формируются финансовые ресурсы, необходимые для финансирования определённых государственных социальных и иных программ. Таким образом, внебюджетные средства - это денежные средства государства, имеющие целевое назначение и не включаемые в государственный бюджет, но в некоторых обстоятельствах возможны исключения, так, некоторое время в РФ средства внебюджетных фондов включались в государственный бюджет РФ.

В Российской Федерации существуют следующие государственные внебюджетные фонды:

1. Пенсионный фонд РФ;

2. Фонд социального страхования;

3. Фонд обязательного медицинского страхования.

Бюджет внебюджетного государственного фонда РФ утверждается на каждый финансовый год. В бюджете определяются источники доходов и направления расходов фонда.

Внебюджетный фонд является формой образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов органов местного самоуправления. Внебюджетные фонды предназначены исключительно для определённых целей, в основном, для целей, вытекающих из социальных правоотношений, а также для финансирования определённых направлений экономики.

Если говорить об историческом развитии внебюджетных фондов в РФ, то первоначально, в начале 90-х годов их было множество. Затем, в рамках реформирования финансовой системы РФ, большинство внебюджетных фондов было включено в состав государственного бюджета, а некоторые и вовсе были ликвидированы. Интересным представляется, например, ликвидация фонда занятости населения. Расходы же по финансированию мероприятий в сфере занятости были включены в государственный бюджет.

Аналогичная участь постигла и некоторые остальные внебюджетные фонды, а именно:

Фонд финансирования отраслевых и межотраслевых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и мероприятий по освоению новых видов продукции;

Некоторые отраслевые государственные внебюджетные фонды и т.д.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

Обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации;

Добровольных взносов физических и юридических лиц;

Других доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации.

Таким образом, можно определить следующие основные отличия целевых бюджетных и внебюджетных фондов:

Средства целевых бюджетных фондов включаются в соответствующий бюджет, а средства внебюджетных фондов не включаются в бюджет, поэтому они и называются «внебюджетные»;

Бюджеты внебюджетных фондов устанавливаются отдельными законами по каждому фонду на каждый финансовый год, а величина финансовых ресурсов всех целевых бюджетных фондов определяется в законе о бюджете на финансовый год;

Внебюджетные фонды по своим целям в большей мере относятся к социальным фондам, то есть, они решают общие задачи социального, пенсионного, медицинского обеспечения населения. Что касается целевых бюджетных фондов, то они создаются для решения более узких общественных проблем, имеющих прикладной характер (финансирование работ, компенсация затрат, восстановление ресурсов, развитие региона, развитие новой государственной службы и т.д.);

Внебюджетные фонды создаются на больший срок в силу своей большей общественной значимости.

Целевые бюджетные фонды в отличие от бюджета позволяют расходовать деньги на те направления, на которые они были привлечены. К примеру, доход от транспортного налога может быть направлен в дорожный фонд и так далее. На сегодняшний день мы наблюдаем упразднение целевых бюджетных фондов как инструмента бюджетной политики. Отказ органов власти, в частности, федерального уровня, от использования ЦБФ в качестве инструмента бюджетной политики представляется не вполне обоснованным. Целевые бюджетные фонды могут существовать и при казначейской системе, органично вписываясь в неё и выполняя свои специфические функции по стабильному обеспечению финансовыми ресурсами таких имеющих важное значение для всей страны и отдельных регионов направлений расходов, как дорожное хозяйство, экология и другое.

Понятие Для внебюджетных (специальных) фондов не характерны много-

внебюджетных целевые расходы, совокупное покрытие расходов общими по-

(специальных) ступлеииями, т.е. то, что отличает бюджетную форму организг-

фондов, ции государственных и муниципальных финансов. Специальные

их характеристика фонды были исторически первой формой государственных и му. ниципальных финансов задолго до появления бюджета. Первый бюджет утвердили только во второй половине XVII в., а принцип единства бюджетной кассы повсеместно в мире стали воплощать в XIX в. До XVII века государством отдельные обязательные платежи собирались под конкретные государственные расходы. Подтверждением данного факта являются некоторые названия обязательных платежей.

Жемчужный сбор в Древней Руси предназначался для изготовления пороха, а полуночный сбор - для выкупа русских из плена.

К XIX-XX векам бюджет становится основной формой организации государственных и муниципальных финансов. Тем не менее сохраняется и внебюджетная форма.

Внебюджетная форма организации государственных и муниципальных финансов предполагает обособление части средств, сформированных за счет специальных налогов и других обязательных платежей на отдельных банковских счетах (отличных от бюджетных счетов) и нередко под управлением специально созданного органа. Таким образом, здесь, как и в до бюджетной форме, предполагается «привязка» определенных доходов к конкретным видам расходов. Внебюджетные фонды в отличие от бюджетных фондов узкоцелевые - в их названии, как правило, звучит цель создания такого фонда.

Внебюджетный фонд - одна из форм организации государственных и муниципальных финансов, которая предполагает организационное обособление денежных средств фонда от бюджетных средств, закрепление определенных видов налогов (других обязательных платежей) и иных поступлений в фонд за конкретными видами расходов.

В настоящее время отношение к внебюджетным (специальным) фондам в составе государственных и муниципальных финансов в мире неоднозначное. В литературе такие фонды также называют специальными счетами правительства. Если в странах Европейского союза считается верным вне бюджета формировать только средства социального страхования, то государственные финансы Республики Корея (Южная Корея) в 2005 г. характеризовались кроме одного Генерального счета бюджета наличием 20 Специальных счетов, а также 57 государственных фондов.

Наличие внебюджетных фондов означает, что нарушается принцип вертикаль" ной полноты бюджета, т.е. бюджет не отражает совокупной потребности в заимствованиях... Внебюджетный фонд редко создается с благими намерениями. В большинстве случаев целью является вывести какую-то деятельность из контроля правительства, министерства финансов и парламента. Сама деятельность и связанные с *ей финансовые потоки ставятся контроль некой группы заинтересованных лиц»

Источник: Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления /

под ред. Й, Юнгмана. Стокгольм.

Правительственная канцелярия {Regengskansllet). 2005. С 38

Автономность средств обязательного социального страхования определяется требованиями Международной организации труда и законодательством многих стран.

В соответствии с ч. 3 ст. 10 Конвенций Международной организации труда от 29.06.33 № 35 00 обязательном страховании по старости трудящимся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, в тающее трудящимся, работающих на дому, и домашней прислуги и 36 Об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве» управление финансовыми средствами страховых учреждений и государственных фондов ведется отдельно от управления государственными средствами.

Автономность финансовой системы обязательного социального страхования определена принцип обязательного социального страхования а Федеральном законе от 16.07.1999 N» 165 ФЗ (ст. 4)

Необходимость формирования внебюджетных фондов диктуется среднесрочным или долгосрочным характером их расходов, которые выходят за рамки обычного бюджетного процесса: пенсионные накопления; обеспечение среднесрочной сбалансированности бюджета за счет накопленных «сверхдоходов» (чрезвычайных доходов) в условиях высоких цен на нефть и газ.

Поэтому к внебюджетным фондам в зарубежной экономической литературе нередко относят специальные резервные фонды государств или их отдельных публично-правовых образований - стабилизационные фонды или фонды будущих поколений, созданные за счет дополнительных поступлений в бюджет в условиях высоких цен на энергоносители. Аналогичный Стабилизационный фонд Российской Федерации, а в дальнейшем преобразованные из него Резервный фонд Российской Федерации и Фонд национального благосостояния российским законодательством не определяются ни как внебюджетные, ни как целевые бюджетные фонды.

Необходимость обособления средств социального страхования вне бюджета диктуется различиями бюджетного и страхового механизма, вероятностным характером страховых выплат и соответствующей оценкой уровня страховых тарифов, потребностью преодолеть «остаточный* принцип финансирования социальных расходов, иметь возможность получать дополнительные доходы от капитализации временно свободных средств социального страхования. Социальное страхование - финансовый механизм социальной защиты, основанный на формировании за счет страховых взносов страхового фонда, средства которого используются для социальных выплат с целью полного или частичного возмещения заработной платы при утрате трудоспособности, потере работы или кормильца.

Если речь не идет о средствах социального страхования или созданных специальных резервах правительства за счет чрезвычайных доходов, то недостатками внебюджетных фондов являются:

Снижение прозрачности и подконтрольности движения средств;

Понижение маневренности управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами - в фондах средства могут «зависать», в то же время в других фондах их может не хватать;

За вуалированные реального налогового потенциала, реального уровня бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов.

Внебюджетные В статистике государственных и муниципальных финансов, ко-

фонды и специальные торую ведет Международный валютный фонд, сектор государ фонды в статистике ственного управления на федеральном уровне (или уровне государственных центрального правительства) разделен на три части. Пер.

и муниципальных вая - бюджетный сектор (органы власти, финансирующийся исключительно из бюджета).

Вторая - внебюджетные единицы (организации) (имеют самостоятельные источники доходов, в том числе за счет специальных обязательных или добровольных платежей). Третья - фонды социальной защиты (социального страхования). Хотя существуют определенные критерии отнесения отдельных институтов к внебюджетным образованиям (внебюджетным фондам), в разных странах в их состав включают абсолютно различные фонды и организации: театры, университеты, госкорпорации, государственные агентства и т.д Такая группировка несколько искажает начальное понятие внебюджетного фонда, т.е. фонда денежных средств, выделенного из бюджета.

В составе внебюджетных единиц или организаций в Канаде эксперту Международного валютного фонда выделяют: Стабилизационный счет для сельскохозяйственных товаров: Орган атлантического пилотажа; Орган Моста голубой воды (крупные международные перевозки через Сент-Клер); Совет Канады; Канадскую корпорацию страхования депозитов; и т.д. всего 67 единиц. При этом в составе фондов социальной защиты: Канадская пенсионная система и пенсионная система Квебека. В Дании в состав внебюджетных единиц включают правительственные агентства и государственную церковь. В Греции к внебюджетный единицам относят среди прочего музеи, театры, национальные стадионы, государственные университеты и другие национальные образования В Германии часть фондов пенсионного страхования указана в составе внебюджетных единиц, а часть - в составе фондов социальной защиты. Государственные внебюджетные фонды Российской Федерации и территориальные государственные внебюджетные фонды в соответствии с требованиями МВФ отражаются в составе фондов социального страхования, а в составе внебюджетных фондов указаны Фонд НИОКР и Российский фонд технологического развития (Ростехнологии).

Источник: Government Finance Statistics yearbook.

International Monetary Fund. 2006.

Таблица 5.4 Внебюджетные фонды и расходы центрального правительства

В таблице 5.4 показана доля расходов внебюджетных фондов в расходах центрального правительства и в ВВП (в процентах) в развитых и развивающихся странах, а также рас- ходов фондов социального страхования с учетом выделения таких фондов в соответствии с методикой Международного валютного фонда. Как показывает таблица, в среднем около з% от ВВП и 11 % от расходов центрального правительства составляют расходы внебюджетных фондов.

История создания С началом рыночных преобразований в РФ на всех уровнях впа-

внебюджетных фондов сти было создано большое количество внебюджетных фондов, в Российской разных по назначению: инвестиционные, валютные, экологиче-

Федерации стабилизационные, фонды развития отрасли,

в1990 ‘е стимулирования работников контрольных органов и т.д. Часть

таких фондов была преобразована из фондов экономического стимулирования, которые в эпоху централизованной плановой экономики создавались отраслевыми министерствами за счет отчислений от прибыли подведомственных предприятий. И только четыре внебюджетных фонда на федеральном уровне (Пенсионный фонд Российской Федерации. Фонд социального страхования Российской Федерации. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения Российской Феде рации) и один фонд на уровне субъекта Российской Федерации (территориальный фонд обязательного медицинского страхования) были связаны с социальным страхованием. Проблемы анализа внебюджетных фондов того времени в нашей стране возникали и потому, что одно и то же название мог носить и внебюджетный фонд, чьи средства находились на отдельном банковском счете и формировались за счет специальных источников, и просто сгруппированная в законе о бюджете часть расходов бюджета.

Только в Москве к 1995 г. насчитывалось около 500 фондов, создаваемых не только органами, входящими в состав Правительства Москвы, но органами адми-нистративных округов, а также районов города.

Поданным Счетной палаты Российской Федерации к середине 1990-х гг. во внебюджетных фондах «распылялось до 50% средств бюджетной системы.

В 1996 году в Москве было два фонда социальной поддержки населения, один из них формировался за счет взимания платы с иногородних граждан (данная плата в дальнейшем была признана неконституционной) и использовался на мероприятия, связанные с лицами без постоянного места жительства, а другой представлял просто сгруппированную часть расходов бюджета города Москвы на социальную политику.

В1995 году на федеральном уровне было решено преобразовать внебюджетные фонды (кроме фондов социального страхования) в целевые бюджетные фонды, их доходы и расходы продолжали обслуживаться на отдельном, отличном от бюджета банковском счете, но при этом утверждались законом о федеральном бюджете, т.е. становились подконтрольными законодательной власти. Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям было рекомендовано преобразовать внебюджетные фонды в целевые бюджетные фонды, но процесс реального преобразования региональных и местных внебюджетных фондов в целевые бюджетные фонды активизировался после принятия в 1998 г. и вступления в действие в 2000 г. БК РФ. Бюджетный кодекс Российской Федерации закрытый перечень внебюджетных фондов на федеральном и региональном уровнях, этом на местном уровне создание внебюджетных фондов не предполагалось.

Большое число внебюджетных фондов (а в дальнейшем и целевых бюджетных фондов) на уровне субъектов РФ и муниципальных образований искажало налоговый легацию мешало объективной оценке уровня бюджетной. До полной консолидации средств целевых бюджетных фондов на едином счете федерального бюджета средства таких фондов использовались для финансирования общих расходов.

В конце 1990-х гг. были серьезные проблемы с финансированию расходов фе> Аврального бюджета, в том числе с выплатой заработной платы работникам бюджетной сферы, оплатой государственных заказов, финансированием инвестиционных программ, расходов Пенсионного фонда Российской Федерации, при этом на счетах целевых бюджетных фондов оставались значительные неизрасходованные к концу финансового года денежные средства.

В 1999 году федеральным законом о федеральном бюджете было предусмотрено Правительству Российской Федерации разрешить в 1999 г. в порядке исключения федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять управление федеральными автомобильными дорогами, переводить ежеквартально пропорционально фактическому исполнению доходной части бюджета Федерального дорожного фонда Российской Федерации на счета Пенсионного фонда Российской Федерации средства для выплаты пенсий *.

Федеральный закон от 22.02.1999 № Зб-ФЗ О федеральном бюджете на 1999 год* (ст. 70)

Рассматриваемые фонды создавались как организационно-правовые формы социального страхования. На рисунке 5.13 мы видим, какие виды обязательного социального страхования проводятся через соответствующие государственные внебюджетные фонды. Органы управления Пенсионным фондом Российской Федерации и Фондом социального страхования Российской Федерации являются страховщиками по тем видам социального страхования, которые проводятся через данные фонды.

Рис. 5.13. Государственные внебюджетные фонды и соответствующие им виды обязательного социального страхования в Российской Федерации

Доходы государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов

Условно доходы государственных внебюджетных фондов можно разделить на две части: первая часть связана с формированием средств в рамках соответствующего вида (а у Фонда социального страхования Российской Федерации - видов) социального страхования. Вторая часть - поступления трансфертов из других звеньев государственных и муниципальных финансов для обеспечения отдельных социальных обязательств Российской Федерации, выходящих за рамки социального страхования.

Первая часть доходов государственных внебюджетных фондов формируется за счет страховых взносов, поступающих от работодателей в разрезе соответствующих видов социального страхования (тарифы страховых взносов и ставки единого социального налога в 2001- 2012 гг. представлены в табл. 5.5). При недостаточности страховых взносов по данному виду социального страхования (дефиците) поступают трансферты из федерального бюджета государственным внебюджетным фондам РФ. Хотя они называются трансфертами на покрытие дефицита бюджета фонда, отражаются в составе доходов фондов (в бюджете разделены источники финансирования дефицита бюджета и доходы бюджета).

С 1990-х годов до 2001 Г. в государственные внебюджетные фонды поступали страховые взносы, уплачиваемые работодателями в процентах от начисленной заработной платы и приравненных к ней платежей в пользу работников, при этом 1% удерживался непосредственно из заработной платы работника. С 2000 года в Российской Федерации введено обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, предусматривающее дифференциацию страховых тарифов в зависимости от класса профессионального риска, такие тарифы ежегодно утверждаются отдельным федеральным законом.

С 2001 года страховые взносы в государственные внебюджетные фонды были запенены единым социальным налогом, с 2002 г. взносы на обязательное пенсионное страхование, в том числе на накопительную часть трудовой пенсии, стали рассматриваться как налоговый вычет из единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, который затем поступал в Пенсионный фонд Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии. Единый социальный налог предполагал регрессию - чем выше заработная плата застрахованного, тем ниже тариф страховых взносов; первоначально была введена четырехразрядная шкала регрессии, а затем с 2005 г. - трехразрядная. В 2005 году была существенно снижена ставка единого социального налога. С 2010 года единый социальный налог отменен, его заменили страховые взносы в государственные внебюджетные фонды. С 2010 года регрессия не применяется, введена максимальная сумма оплаты труда, с которой страховые взносы не начисляются. С 2012 года установлен тариф взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации с годового объема оплаты труда, превышающего максимальную сумму.

Вторая часть доходов внебюджетных фондов связана с трансфертами из федерального бюджета, в том числе поступающими через бюджеты субъектов РФ государственным внебюджетным фондам на реализацию отдельных расходных обязательств Российской Федерации. Законодательство предусматривает довольно сложные потоки между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, между самими внебюджетными фондами, поэтому в составе доходов государственных внебюджетных фондов есть и трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации, которые поступают в Пенсионный фонд Российской Федерации и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. и из других внебюджетных фондов (Фонд социального страхования Российской Федерации и территориальные фонды обязательного медицинского страхования).

В составе доходов фондов есть и специфические поступления, присущие именно каждому отдельному фонду, например капитализированные платежи Фонду социального страхования Российской Федерации или поступления по дополнительному тарифу на уплату страховых взносов в отношении летного состава гражданской авиации, работников угольной промышленности в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Контрольные вопросы и задания

2.Что такое государственные и муниципальные финансовые ресурсы, каковы их источники?

3.Что такое государственный и муниципальные доходы, каков их состав?

4.Что такое государственные и муниципальные расходы?

5.Каковы основы организации государственных финансов в федеративных и унитарных государствах?

6.Каков состав государственных финансов в Российской Федерации?

7.Какими нормативными правовыми актами регулируется организация государственных финансов в Российской Федерации?

8. Какое состав муниципальных финансов в Российской Федерации?

9.Какими нормативными правовыми актами регламентируется организация муниципальных финансов в Российской Федерации?

10.Каково экономическое содержание бюджета? В чем заключается воздействие бюджета на социально-экономические процессы?

11.Каков состав доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета?

12.Каков состав доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации?

13.Каково экономическое содержание бюджета? В чем заключается воздействие бюд- жет на социально-экономические процессы?

14.Чем внебюджетный фонд отличается от бюджета?

15.Чем определяется необходимость выделения из состава бюджетов средств социального страхования?

16.Какие аргументы можно привести против создания внебюджетных фондов? Какие за?

17.Назовите доходы и расходы государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации.

Тесты для самоконтроля

1.Источники формирования государственных финансовых ресурсов - это:

а)валовой внутренний продукт;

б)муниципальные доходы;

в)поступления от внешнеэкономической деятельности;

г)личные сбережения граждан.

2.Государственные финансовые ресурсы - это

а)национальное богатство;

б)государственные доходы;

в)фонд потребления;

г)поступления из источников финансирования дефицита бюджетов органов государственной власти.

3.Муниципальные финансовые ресурсы - это:

а)валовой региональный продукт;

б)национальный доход;

в)муниципальные доходы;

г)денежные накопления органов местного самоуправления.

4.Верными являются утверждения:

а)местные финансы входят в состав государственных финансов;

б)государственные и муниципальные доходы поступают на безвозмездной и безвозвратной основе;

в)денежные накопления органов государственной власти и органов местного самоуправления могут размещаться в долговые обязательства;

г)государственные и муниципальные расходы направляются на финансирование дефицита бюджетов.

5.Государственные и муниципальные доходы включают:

а)налоговые доходы;

б)неналоговые доходы;

в)поступления из источников финансирования дефицита бюджетов;

г)безвозмездные поступления.

6.Организация государственных финансов зависит от:

а)формы государственного устройства;

б)территориальной структуры местного самоуправления;

в)уровня экономического развития государства;

г)решаемых социальных задач.

7.Государственные финансы в Российской Федерации включают в себя финансы:

а)международных финансовых организаций;

б)федеральных органов государственной власти;

в)органов государственной власти субъектов РФ;

г)органов местного самоуправления.

8. организация государственных финансов в Российской Федерации регулируется:

а)Конституцией Российской Федерации;

б)Бюджетным кодексом Российской Федерации;

в)Федеральным законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек¬тов Российской Федерации;

г)уставами муниципальных образований.

9. Муниципальные финансы в Российской Федерации включают в себя финансы:

а)органов местного самоуправления поселений;

б)органов государственной власти автономных округов;

в)органов государственной власти городов федерального значения;

г)органов местного самоуправления муниципальных районов.

10.Организация муниципальных финансов в Российской Федерации регулируется:

а)Бюджетным кодексом Российской Федерации;

б)Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации;

в)законом о федеральном бюджете;

г)нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

11.Форма организации муниципальных финансов в Российской Федерации - это-.

а)бюджеты субъектов Российской Федерации;

б)местные бюджеты;

в)муниципальные внебюджетные фонды;

г)территориальные государственные внебюджетные фонды.

12.Местные бюджеты:

а)являются государственными финансовыми фондами;

б)выступают финансовой основой органов местного самоуправления;

в)находятся в муниципальной собственности;

г)включают муниципальные внебюджетные фонды.

13.Федеральный бюджет:

а)является финансовой основой деятельности федеральных органов государственной власти;

б)входит в состав бюджетной системы РФ;

в)включает бюджеты субъектов РФ;

г)утверждается в форме федерального закона.

14.Бюджеты субъектов РФ:

а)находятся в распоряжении органов государственной власти субъектов РФ;

б)утверждаются в форме законов субъектов РФ;

в)включают бюджеты муниципальных образований, находящихся на территории субъектов РФ;

г)входят в состав федерального бюджета.

15.Местные бюджеты:

а)входят в состав бюджетов субъектов РФ;

б)формируются органами государственной власти субъектов РФ;

в)утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований;

г)включают территориальные государственные внебюджетные фонды.

16.Для внебюджетного фонда характерно:

а)закрепление отдельных видов доходов за расходами;

б)многоцелевой характер использования денежных средств;

в)покрытие дефицита средств за счет заимствований.

17.Верными являются утверждения:

а)состав государственных внебюджетных фондов в разных странах одинаковый;

б)в 1990-е годы число внебюджетных фондов в РФ;

в)бюджетное законодательство РФ относит Фонд национального благосостояния к государственным внебюджетным фондам РФ.

18.В соответствии с группировкой, используемой в статистике государственных и муниципальных финансов, применяемой в соответствии с методологией Международ

ного валютного фонда, к внебюджетным единицам (организациям) относят:

а)местные бюджеты;

б)специальные фонды;

в)государственные корпорации;

г)учреждения образования, науки и культуры;

д)фонды социального страхования (социальной защиты).

19.Отметьте тесты, в которых указано верное соответствие:

а)Пенсионный фонд Российской Федерации - обязательное пенсионное страхование;

б)территориальный фонд обязательного медицинского страхования - обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

в)Фонд социального страхования Российской Федерации - обязательное страхование гражданской ответственности.

20.Верными являются утверждения:

а)доходы и расходы внебюджетных фондов отражают только операции со средствами обязательного социального страхования;

б)в 2010 году доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет поступлений от единого социального налога;

в)в составе расходов Пенсионного фонда Российской Федерации - выплаты трудовой пенсии.